1. Présentation
Toute vision a besoin d’un plan, tout plan nécessite un budget et tout budget doit s’appuyer sur un chiffrage des coûts. Dans cette optique, la phase d'évaluation et de diagnostic d'un cadre de financement national intégré (INFF) permet de déceler précisément les lacunes de financement des priorités nationales et des ODD, ainsi que les défis, risques et opportunités à l'œuvre dans le paysage financier d'un pays.
Ce document explicatif consacré aux évaluations et diagnostics dans le cadre d’un INFF se compose de cinq éléments :
le présent aperçu, ainsi que quatre notes explicatives portant sur les aspects suivants :
l’évaluation des besoins de financement (composante 1.1) ;
l’évaluation du paysage financier (composante 1.2) ;
l’évaluation des risques (composante 1.3) ; et
le diagnostic des contraintes actives (composante 1.4).
Ce document s’appuie sur le guide de la phase de lancement de l’INFF, qui explique comment un pays peut lancer un processus INFF, lui prévoir des structures essentielles de supervision, établir le cadrage et formuler la feuille de route de son INFF. En fonction des préférences et besoins des pays, les évaluations et diagnostics sont réalisés soit lors de la phase de lancement de l’INFF, afin d’élaborer une feuille de route INFF plus détaillée (facilitée, le plus souvent, par les évaluations du financement du développement), soit à l'issue de cette phase.
Le guide des évaluations et des diagnostics présente la pertinence, la portée, les enseignements tirés et les considérations pratiques sur la manière de procéder pour chacun des quatre éléments principaux. Il propose une variété d’outils et d’approches concernant les évaluations et diagnostics que les pays peuvent utiliser pour compléter les efforts nationaux en cours ; il fournit par ailleurs des exemples et des études de cas décrivant comment d’autres pays ont effectué ces évaluations dans leurs propres contextes.
Ce document s’adresse en particulier aux fonctionnaires nationaux et locaux. Toutefois, il sera également utile aux partenaires internationaux du développement et aux autres parties prenantes qui soutiennent les gouvernements dans leurs efforts.
2. Quelles sont les caractéristiques des évaluations et diagnostics d’un INFF ?
Conformément à l'approche globale de l'INFF, l'évaluation et le diagnostic ne partent pas de zéro. Au contraire, il s’agit de recueillir les idées et les connaissances des parties prenantes concernées, et de s’appuyer sur les systèmes, processus et outils existants, de sorte que le pays puisse s’approprier cette démarche. C’est pourquoi, dans le cadre d’un INFF, les évaluations et diagnostics sont :
Exhaustifs – ils prennent en compte l’ensemble des sources de financement (publiques, privées, nationales, internationales) et des normes et systèmes mondiaux, et se fondent sur les politiques publiques pour mobiliser leurs contributions.
Intégrés – ils servent de base commune afin d’examiner et de hiérarchiser les décisions et politiques en matière de dépenses et d’investissements dans divers secteurs ; de permettre un usage plus efficace et synergique des ressources (publiques et privées) ; tout en tenant compte des compromis envisageables dans la poursuite de toutes les dimensions du développement durable.
Récurrents – ils renforcent la capacité à actualiser régulièrement la compréhension du paysage financier et des risques et facilitent les ajustements des politiques de financement lorsque les conditions changent.
Inclusifs – ils mobilisent de multiples parties prenantes de manière significative et équitable afin de mieux refléter les besoins, défis et opportunités du pays en termes de financement ; et d’intégrer des priorités transversales telles que l'égalité entre les genres.
3. Rôle des évaluations et diagnostics dans le cadre d’un INFF
Les évaluations et diagnostics dressent un tableau de la demande et de l’offre de financement ; ils évaluent comment la capacité à financer les résultats en matière de développement durable peut se trouver affectée par les chocs et les crises, qu’ils soient économiques ou autres ; et ils identifient les principaux goulets d’étranglement qui nuisent à une mobilisation et un rapprochement efficients des ressources.
L’évaluation des besoins de financement et des tendances à l'œuvre au sein du paysage financier apporte une compréhension de base des lacunes de financement. Elle aide ainsi à délimiter les domaines qui nécessitent des mesures en termes de politique de financement.
L’évaluation des risques identifie les risques majeurs qui pèsent sur le financement, ainsi que des mesures politiques à même d’en renforcer la résilience. Le diagnostic des contraintes actives cerne les obstacles sous-jacents, qu’ils soient d’ordre économique, institutionnel ou politique ou relatifs aux capacités. Cela permet de hiérarchiser et séquencer les politiques, et de les articuler avec la stratégie de financement.
Comme indiqué dans la Figure 1, les quatre éléments de la composante Évaluations et diagnostics sont étroitement imbriqués entre eux. Aussi, l’ordre dans lequel ils doivent être traités n’est pas prédéfini. Idéalement, les évaluations seront périodiques, afin que leurs conclusions, par exemple pour l’évaluation des risques, soient intégrées dans l’évaluation des besoins de financement. Ensemble, évaluations et diagnostics fournissent les éléments nécessaires pour définir les domaines prioritaires d’action politique à aborder dans la stratégie de financement (composante 2) ; ainsi qu'une base solide pour aider à la conception et à la mise en œuvre de systèmes de suivi et d'examen adéquats (composante 3), et de mécanismes de gouvernance et de coordination (composante 4).
Figure 1. Comment les éléments de la composante 1 s’articulent-ils entre eux et avec les autres composantes de l’INFF ?
4. Évaluations et diagnostics en pratique
Pour les quatre composantes (besoins de financement, paysage financier, risques et contraintes actives), le guide recommande une approche à la fois « descendante » et « ascendante ».
La première approche comprend un examen des évaluations et des diagnostics existants, et propose une gamme d'outils et de méthodologies dont les pays peuvent s'inspirer pour réaliser, si nécessaire, d’éventuels exercices supplémentaires.
La seconde consiste à consulter et dialoguer avec toutes les parties prenantes concernées, afin de bien tenir compte des idées et leçons tirées des expériences de mise en œuvre et des praticiens. Par exemple, pour l'évaluation des besoins de financement, les consultations avec des responsables de la mise en œuvre de projets peuvent éclairer le choix de la méthodologie et des estimations qui en résultent, selon les défis qui leur sont propres. Les acteurs non étatiques peuvent contribuer à combler les lacunes de données (p. ex. pour les investissements privés nationaux et les financements privés non commerciaux tels que la philanthropie et les dons volontaires) et à compléter l’évaluation du paysage financier. Grâce à l'évaluation des risques, les parties prenantes peuvent déceler les écarts d'exposition et de vulnérabilité entre les groupes de population (qui ne sont pas toujours visibles dans les données disponibles ou les évaluations existantes). Les parties prenantes, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement, peuvent également valider les contraintes identifiées dans le diagnostic des contraintes actives.
Les parties 4.1 à 4.4 ci-dessous résument les conseils détaillés pour chacune des composantes. Ces conseils suggèrent une approche étape par étape que les fonctionnaires et les équipes de supervision de l'INFF peuvent adopter et adapter selon les besoins et des contextes spécifiques du pays.
L'évaluation des besoins de financement vise à estimer les ressources financières nécessaires à la mise en œuvre des priorités nationales en matière de développement durable (grâce à une évaluation quantitative des coûts) et à cerner des options de financement possibles (grâce aux réflexions qualitatives). Elle aspire également à accompagner la prise de décision concernant l'utilité d’une évaluation des coûts à différents niveaux et pour divers objectifs.FN 1Le type et la portée des exercices d'évaluation des coûts requis dépendront de l'étape d’un pays dans le cycle de planification (p. ex. : élaboration d'un plan de développement national ou formulation de projets et programmes spécifiques dans des secteurs distincts) ; de ses besoins (p. ex. : estimations de coûts à court ou à long terme) ; et des capacités disponibles (en termes de temps, de ressources financières et humaines) (voir la Figure 1).
Le choix de la méthodologie dépendra également de la finalité de l’exercice de chiffrage (voir la Figure 2) et aidera par conséquent à définir les outils les plus pertinents afin de soutenir les acteurs nationaux.FN 2
Figure 2. La portée de l’évaluation des besoins de financement dépend de ce qu’un pays souhaite chiffrer
Figure 3. Comment choisir la méthodologie de chiffrage optimale
Le calcul des estimations de coûts devra prendre en compte les trois éléments clés suivants :
Flexibilité des scénarios et risques. Les chocs de croissance, les catastrophes et autres événements qui échappent au contrôle d'un pays, ainsi que les changements d'orientation et de priorités politiques, peuvent affecter les estimations de coûts. Les outils de simulation des politiques peuvent être utiles et les conclusions de l'évaluation des risques (voir la partie 4.3) apportent des informations précieuses sur les conséquences financières potentielles des principaux risques pesant sur le pays.
Développement durable. Toutes les dimensions du développement durable doivent être prises en compte. Le principe de ne laisser personne de côté sous-tend les ODD et devrait guider la formulation des interventions et des politiques à chiffrer. Le cadre des Nations unies permet de cerner qui sont les laissés-pour-compte ; il aide à identifier les populations les plus exposées et à rectifier les estimations de coûts en conséquence (voir la Figure 4 dans les directives du module 1.1). Les considérations sur l'environnement et le changement climatique doivent être intégrées, en veillant à ce que les options écologiques soient mentionnées lors de l'évaluation des coûts des actions nécessaires pour atteindre les résultats prioritaires.
Synergies. L'exploitation des synergies permet de réduire les besoins de financement totaux et de maximiser l’efficience des investissements. Plusieurs outils d'évaluation des coûts permettent de réduire les doubles emplois et de maximiser les gains d'efficacité entre et au sein des secteurs et des domaines de résultats. Les outils de modélisation dynamique et d'analyse de réseau aident à cerner les politiques ou interventions qui auraient le plus de retombées et à soutenir la hiérarchisation et la concentration des efforts d'évaluation des coûts si nécessaire.
L'évaluation du paysage financier vise à brosser un tableau complet des tendances, défis et opportunités de financement du pays, en examinant l'ensemble des ressources incluses dans le programme d'action d'Addis-Abeba (nationales, internationales, publiques et privées).
La quantité et la qualité du financement étant toutes deux importantes, les volumes de financement et leur alignement sur les priorités nationales de développement doivent être évalués. L’évaluation du paysage financier comporte deux grands niveaux d’analyse :
une évaluation globale du paysage financier : ampleur et composition des dépenses et des investissements en cours ; degré de viabilité ; grandes tendances ; évolution possible du paysage à l'avenir ; possibilités de mobiliser des fonds supplémentaires ou d'utiliser les ressources existantes de manière plus efficiente et efficace ;
une analyse de l’affectation et de l'utilisation des financements, et des liens entre le financement et les résultats souhaités en matière de développement durable. Cela comprend l'analyse sectorielle et l'évaluation du financement des priorités transversales telles que les questions de genre ou le climat.
Ces deux niveaux d’analyse s'appuient surtout sur des données produites au niveau national (y compris celles qui proviennent de la comptabilité nationale et du budget de l'État), que les fonctionnaires connaissent bien, et parfois sur des sources de données complémentaires. Ensemble, ils définissent la base de référence pour l'évaluation des déficits de financement.
La Figure 4 fournit un instantané révélateur de l’évaluation globale. Elle comprend un volet consacré aux sources et niveaux de dépenses publiques (finances publiques), un volet macro-centré sur les niveaux d'épargne et d'investissement, et deux volets relatifs aux sources et niveaux de financement privé destinés aux investissements.
Figure 4. Paysage financier agrégé : exemple issu des données du Mexique
L'analyse désagrégée porte sur les dépenses ou investissements dans différents secteurs ou à l'appui de priorités thématiques transversales, telles que le genre, l'action climatique ou la réduction des risques de catastrophe. Les outils de suivi axés sur les programmes ou les performances, tels que les systèmes de marquage des dépenses publiques, les cadres de budgétisation des ODD et les examens budgétaires intégrant les risques, sont des sources utiles de données et d'informations. Par ailleurs, dans certains pays, il existe des initiatives consistant à suivre la contribution des acteurs du secteur privé aux résultats du développement durable. En outre, les données concernant les financements publics et privés peuvent être ventilées par secteur et au niveau infranational afin de souligner la manière dont sont financés les priorités et les domaines d’action et de servir de base de référence pour le calcul des déficits de financement au-delà du niveau le plus agrégé.
En plus de renseigner l'estimation des déficits de financement, l'évaluation du paysage financier peut donner un aperçu de la portée et de l'orientation des évaluations des risques (p. ex. : si certains types spécifiques de financement s’avèrent prépondérants). Ils peuvent révéler les principaux obstacles à l'utilisation efficace des ressources et identifier les opportunités qui permettront d’influencer directement la formulation de la stratégie de financement.
Les chocs, crises et catastrophes peuvent déstabiliser la mobilisation et la répartition des financements en faveur du développement durable, accroître les déficits de financement et, en fin de compte, compromettre les progrès en matière de développement durable. Dans le contexte des INFF, on entend par « système à risque » les institutions, les mécanismes et les acteurs qui mobilisent, allouent, dépensent ou investissent des ressources financières. La finalité de l'évaluation des risques est d’aider les gouvernements à mieux saisir les risques qui pèsent sur le financement du développement durable et à favoriser l'élaboration de stratégies de financement tenant compte des risques. Comme la pandémie de COVID-19 l’a de nouveau rappelé, les stratégies de financement qui ignorent l'effet des chocs et des catastrophes potentiels ne peuvent être viables.
Bien que la portée et l'objectif de l’évaluation des risques dans le cadre d’un INFF varient selon les contextes nationaux, les risques économiques et autres (tels que les catastrophes et les pandémies) devraient être pris en compte lors de la cartographie du paysage des risques. Dans le cadre d’un INFF, l’évaluation des risques consiste essentiellement à analyser leur incidence sur le système de financement du pays, en vue d'éviter ou de réduire des perturbations ultérieures. Cette analyse permet également d'établir un ordre de priorité parmi les risques qui nécessiteraient une action politique.
L'analyse des types de risques peut être compilée à l'aide du modèle présenté dans le Tableau 1, qui permet non seulement d'identifier les risques pertinents, mais aussi d'évaluer leur incidence sur le financement.
Tableau 1. Modèle de cartographie des effets potentiels des risques identifiés sur le système de financement d’un pays
Pour traiter les domaines de vulnérabilité restants et renforcer la résilience, trois grandes catégories de politiques sont mises en avant :
les politiques qui réduisent la probabilité que les chocs se produisent et que les aléas se transforment en catastrophes, par exemple en traitant les facteurs de risque sous-jacents et en évitant la création de nouveaux risques ;
les politiques qui réduisent les effets négatifs et en cascade d’éventuels chocs et aléas, telles que les mesures de préparation qui aident les pays à mieux anticiper, réagir et se rétablir en cas de choc ou de catastrophe ;
celles qui aident à gérer ou à transférer le risque résiduel, y compris les mesures qui garantissent que le système conserve ses capacités critiques en cas de choc ou de catastrophe et qu'il pourra se rétablir par la suite.
En fonction de la nature du risque,FN 3 les efforts nationaux peuvent ou non suffire à le traiter de manière adéquate. Par exemple, l'action nationale ne peut empêcher les chocs et crises de se produire, mais elle peut suffire à gérer et réduire leurs effets négatifs ; une action coordonnée au niveau mondial sera généralement nécessaire. Inversement, les chocs émanant du système à risque lui-même peuvent souvent être évités, ou leur probabilité réduite, au niveau national. Les évaluations des risques effectuées dans le cadre d’un INFF peuvent influer sur les solutions politiques nationales ainsi que sur les demandes des partenaires de développement et les processus politiques mondiaux, en vue de renforcer la coopération au développement et de créer un environnement international plus favorable (voir la Figure 5).
Figure 5. Arbre de décision pour l’identification des solutions politiques possibles
Le diagnostic des contraintes actives s’appuie sur les conclusions des trois autres éléments de la composante 1. Il approfondit l’analyse des obstacles empêchant une mobilisation et une utilisations efficientes du financement du développement durable, ainsi que leurs causes fondamentales. Sa finalité est de promouvoir l’identification des contraintes dont le retrait aurait le plus de répercussions sur la capacité du pays à financer le développement durable (à savoir, les contraintes actives). Ses conclusions permettent de mieux hiérarchiser les réformes et mesures politiques ; grâce aux opportunités clés de financement repérées dans l’analyse du paysage financier, elles contribuent à définir l’axe de la stratégie de financement.
L’approche suggérée pour l’analyse des contraintes actives s’appuie sur les compétences et l’expérience des parties prenantes et des praticiens au niveau local, renforcées par les outils pertinents d’analyse (voir le Tableau 2 des directives de la composante 1.4 pour obtenir une liste de ces outils). Ce diagnostic structure un processus que les décideurs politiques exécutent quotidiennement (à savoir : identifier et traiter les contraintes) ; ce faisant, il favorise une approche plus systématique qui aide à cerner des contraintes qui passeraient sinon inaperçues.
La méthodologie comporte trois étapes :
identifier les domaines problématiques ;
identifier les contraintes actives sous-jacentes ; et
hiérarchiser les contraintes à intégrer dans une stratégie de financement.
De même que les connaissances contextuelles, l'expérience des parties prenantes et des experts concernés et d'autres évaluations existantes, les conclusions des trois autres exercices d'évaluation et de diagnostic peuvent servir de point de départ utile pour déceler les domaines problématiques. Les gouvernements peuvent également se référer à une cartographie des politiques et institutions de financement existantes, parfois réalisée lors de la phase de lancement de l'INFF, afin de révéler les lacunes et faiblesses potentielles dans la politique de financement et le paysage institutionnel.
La définition des contraintes actives (étape 2) passe par un processus récurrent qui explore les contraintes sous-jacentes dans chaque domaine problématique identifié. Cette approche s'inspire de la méthodologie des diagnostics de croissance (voir la Figure 5), dont l’objet est de cerner quelques obstacles majeurs à l'investissement, causés par le marché, les institutions, les politiques et/ou les capacités dans chaque contexte national. En raison de la portée plus large des INFF, la méthode de l'arbre de décision axée sur les problèmes des diagnostics de croissance a été modifiée de sorte à être applicable aux objectifs plus vastes du financement du développement durable.
Les connaissances locales et les données issues des évaluations existantes (telles que les conclusions des rapports d'assistance technique du FMI, les examens de la politique d'investissement, les enquêtes sur les entreprises, les évaluations des dépenses publiques et de la responsabilité financière, entre autres) permettent de dresser une première cartographie des contraintes plausibles. Des questions de type « pourquoi » permettent d’obtenir une « première sélection » de causes sous-jacentes possibles, c’est-à-dire de contraintes actives. Pour repérer la contrainte la plus active, il convient de s’appuyer sur les idées et expériences des parties prenantes et des experts locaux pour vérifier si les contraintes présentent certaines propriétés (p. ex., les acteurs investissent-ils des ressources pour surmonter la contrainte ? Ou la levée de celle-ci a-t-elle eu des effets notables ?) qui démontreraient leur nature active (voir la partie 4.2 des directives complètes de la composante 1.4).
Figure 6. Arbre de décision des diagnostics de croissance
Source: Hausmann, R., Rodrik, D. & Velasco, A., 2005
Aucun gouvernement n’est en mesure de traiter la totalité des contraintes actives. D’autres facteurs permettent de favoriser le processus de hiérarchisation et de séquencement. Il s'agit avant tout d’assurer la cohérence avec les résultats en matière de développement durable et donc d'évaluer l'effet que la suppression d'une contrainte aurait sur toutes les dimensions de la durabilité (p. ex., des réglementations importantes en matière d'environnement ou de marché du travail peuvent limiter l'investissement, mais leur suppression aurait des effets négatifs en termes de résultats sociaux et environnementaux). Au nombre des autres facteurs figurent : le niveau de volonté politique requis pour mettre en œuvre les solutions possibles ; les effets positifs possibles de la levée d'une contrainte sur d’autres domaines ou secteurs de financement ; ses délais de répercussion et la facilité d’y remédier (par exemple, en privilégiant des « solutions rapides » dont le succès permettra de traiter des problèmes plus complexes et à plus long terme).
C’est généralement dans le cadre des politiques et des processus de planification existants que les pays effectuent ces évaluations et diagnostics. Ceux-ci permettent de savoir comment réaliser efficacement les évaluations et les diagnostics dans le contexte des INFF, en utilisant les systèmes, les connaissances et les outils existants. Le Tableau 2 résume la nature de ces processus, qui peuvent servir de points d'entrée, au niveau national, pour les évaluations et diagnostics dans le cadre d’un INFF. Il donne également un aperçu des parties prenantes qui sont généralement impliquées.
Tableau 2. Processus et parties prenantes concernés par les évaluations et diagnostics dans le cadre d’un INFF
Annexe : Liste de contrôle des évaluations et diagnostics
Composante 1.1 :
Composante 1.2 :
Composante 1.3 :
Composante 1.4 :
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