1. 引言
国家综合融资框架（INFF）的总体目标是通过提高融资政策的一致性，帮助各国为其国家可持续发展目标筹集资源——这包括跨部门和融资政策领域（横向协同）以及融资与可持续发展优先事项之间（纵向协同）的一致性。增强这种一致性取决于有效的“INFF 治理”，即负责融资政策制定与实施的机构和流程。
一致性的驱动因素是什么？从正在开发 INFF 的国家（包括 INFF “先锋”国家FN 1）的经验以及类似进程中，始终可以得出三点经验。
首先是需要强有力的政治承诺，并辅以高级技术层面的领导力。这将确保所有权、广泛的认同与参与、为 INFF 相关工作提供充足的资源，并有助于在整个政治周期内保持围绕 INFF 的动力。
其次，获取知识并纳入相关利益相关者的视角可以提高一致性，并 使决策者 能够整合实现综合融资方法所需的广泛需求、优先事项和利益。这有助于确保决策者掌握制定决策所需的数据和信息，并确保公共和私人融资提供方能够履行问责。
第三，不同利益相关者之间的协调（包括政府内部以及国家与非国家行动者之间），能够最大限度地发挥在不同领域和不同层面设计与实施融资政策的协同效应，最大限度地降低风险，避免产生新的风险，并有效解决政策组合中的权衡取舍或矛盾。
促进实现这些功能的机构和流程在各国会有所不同，因为治理安排往往深深植根于一个社会的历史、传统和政治之中。此外，一致性是一个动态目标，这意味着适当的雄心水平可能会随时间而变化，并会根据国情以及现有（或缺失）的机制而有所不同（见第 5 节）。
本指南旨在支持各国利益相关者更好地确定哪些机构和流程最能增强一致性并支持 INFF 的成功实施，包括如何加强现有机构，以及在何处可能需要新的结构（即可能存在差距的地方），同时充分考虑国情和能力。
本概述说明；以及关于以下四个方面的详细指南：
融资需求评估（构建模块 1.1）；
融资环境评估（构建模块 1.2）；
风险评估（构建模块 1.3）；以及
约束条件诊断（构建模块 1.4）。
它建立在INFF 启动阶段指南的基础之上，该指南阐述了各国如何启动 INFF 流程、制度化关键监督结构、开展范围界定并制定 INFF 路线图。根据国家的偏好和需求，评估与诊断既可以在INFF 启动阶段内进行，以支持制定更详细的 INFF 路线图（在许多情况下由发展融资评估提供便利），也可以在启动阶段之后进行。
评估与诊断指南阐述了四个主要要素中每一个的价值、范围、经验教训以及实际操作中的“如何做”考量。它提供了一系列评估与诊断工具和方法，各国可以利用这些工具和方法来补充正在进行的国家工作，并提供了不同国家如何在不同背景下开展此类评估的示例和案例研究。
国家和地方政府官员是本材料的主要受众，但它对于支持政府工作的国际发展合作伙伴及其他利益相关方也同样有用。
2. 治理与协调的价值
支持 INFF 运作和管理的制度安排是其整体有效性的关键驱动因素。它们决定了 INFF 能否提供一种连贯、重点突出的方法，为促进包容性、可持续性和韧性的国家可持续发展提供融资。
更具体地说，稳健的治理和协调可以帮助各国：
建立并维持成功实施 INFF 所需的政治支持与领导力；
确保国家所有权，并使各国政府能够牢牢掌握制定和实施其融资战略的主导权；
加强中央政府内部以及中央与地方政府之间在不同领域（如公共财政、私人金融与投资、宏观经济问题）融资政策制定与实施方面的政府内部协作；
通过确保所有相关国家和非国家利益相关者参与政策制定和实施的全过程，促进其参与并获得其认同；
3. 范围
治理安排的具体形式——即相关机构FN 2和流程FN 3 ——会因环境而异。然而，其功能将保持一致，以符合 INFF 的根本目的，即通过提高融资政策的一致性来筹集资源。
政策制定的一致性理念并非新事物：几十年来，公共行政领域一直在探讨这一问题，主要是在“协调”概念下，并与发展合作相关联，即“可持续发展政策一致性”。广义上，它可以定义为一种系统性地协调追求多重政策目标的政策制定方式，旨在最大限度地减少权衡取舍和矛盾，并最大限度地发挥协同效应。在 INFF 的背景下，一致的政策制定意味着要考量不同融资政策领域（如公共财政，包括发展合作、私人金融与投资以及宏观财政问题）的政策目标，并实现不同部门优先事项的融资一致性，从而解决潜在的权衡问题并利用双赢机会。
如图 1 所示，三个关键功能将实现这种一致性：
图 1. INFF 治理的维度与功能
4. 评估与诊断实践
没有任何单一机构能够独立制定并维持国家综合融资框架（INFF），成功的 INFF 也无法仅依靠单一流程来实施和管理。要实现国家优先事项的综合融资，需要汇集政府内外各方利益相关者，并辅以多种流程（以指导不同领域的政策制定与实施，并促进各利益相关者之间的信息共享与协调）。
融资需求评估旨在估算实施国家可持续发展优先事项所需的财政资源（通过定量成本核算），并支持识别可能的融资方案（通过定性考量）。它还旨在支持围绕不同层面和不同目的的成本核算工作的效用进行决策。FN 1 所需成本核算工作的类型和范围取决于国家所处的规划周期（例如，制定国家发展计划或明确各部门内的具体项目和计划）；其需求（例如，短期或长期成本估算）；以及可用能力（在时间、财务和人力资源方面）（见图 2）。
方法的选择还将取决于成本核算工作的功能（见图 3），并进而支持识别能够为国家参与者提供支持的最相关工具。FN 2
图 2. 融资需求评估的范围取决于国家希望核算的内容
图 3. 如何选择最合适的成本核算方法
在计算成本估算时，必须考虑三个关键问题：
灵活情景与风险。增长冲击、灾害以及其他国家无法控制的事件，以及政策方向和优先事项的变化，都可能影响成本估算。政策模拟工具可以提供帮助，风险评估（见 4.3 节）的结果也为国家面临的主要风险可能带来的财务后果提供了宝贵的见解。
可持续性。应考虑可持续发展的所有维度。“不让任何一个人掉队”的原则是可持续发展目标的基础，应指导需要进行成本核算的干预措施和政策的制定。联合国关于评估“谁被掉队”的框架可以支持识别最脆弱群体，并据此为成本估算的修订提供参考（详见完整指南 1.1 模块中的图 4）。应纳入环境和气候变化考量，确保在为实现优先成果所需的行动进行成本核算时，考虑到绿色选项。
协同效应。利用协同效应可以减少总融资需求并最大化投资影响。一些成本核算工具可以提供支持，以最大限度地减少重复工作，并提高各部门内部及部门间的效率。动态建模和网络分析工具可以帮助识别哪些政策或干预措施具有最大的溢出效应，并支持在需要时对成本核算工作进行优先排序和聚焦。
融资环境评估旨在全面呈现国家的融资趋势、挑战和机遇，涵盖《亚的斯亚贝巴行动议程》中包含的所有资源（国内、国际、公共和私人）。
融资的数量和质量同样重要——应评估融资规模及其与国家发展优先事项的一致性。环境评估包括两个主要层面的分析：
国家和部门规划，包括针对新冠疫情的应对与恢复规划；
中期规划，包括制定和实施中期收支策略；
两者主要依赖于国家生产的数据（包括国民核算和政府预算数据，政府官员对此已非常熟悉），并在需要时辅以补充数据来源。它们共同定义了评估融资缺口的基准。
图 4 提供了总体评估的说明性快照。它包括一个关于政府支出来源和水平（公共财政）的面板；一个侧重于储蓄和投资水平的宏观面板；以及两个与资助投资的私人融资来源和水平相关的面板。
图 4. 总体融资环境：以墨西哥数据为例的说明
分类分析着眼于不同部门的支出或投资，或对跨领域优先事项的支持，例如性别平等、气候行动或减少灾害风险。项目或绩效监测工具（如公共支出标记系统、可持续发展目标预算框架和风险知情预算审查）可以作为数据和信息的重要来源。在一些国家，可能还存在专门监测私营部门参与者对可持续发展成果贡献的倡议。此外，公共和私人融资数据可以按部门和次国家级地点进行细分，以阐明不同优先事项和领域的资源配置情况，并为计算更宏观层面的融资缺口提供基准。
除了为融资缺口估算提供依据外，融资环境评估还能为风险评估所需的范围和重点提供洞察（例如，如果特定类型的融资在环境中占主导地位）。它们可以指出资源有效利用面临的关键挑战，并识别出能够直接为融资战略制定提供参考的机遇。
冲击、危机和灾害会破坏可持续发展融资的动员与配置，加剧融资缺口，并最终削弱可持续发展的进程。在国家综合融资框架（INFF）的背景下，“处于风险中的体系”涵盖了动员、配置、支出或投资金融资源的机构、机制和参与者。风险评估旨在加强政府对可持续发展融资风险的理解，并支持制定具有风险意识的融资战略。正如新冠疫情进一步凸显的那样，如果不考虑潜在冲击和灾害影响的融资战略，是不可能实现可持续的。
INFF 风险评估的范围和重点取决于各国国情，但在绘制风险图谱时，应同时考虑经济和非经济风险（如灾害和流行病）。INFF 风险评估的核心是分析这些风险对国家融资体系的影响，以期避免或减少未来的干扰。这也有助于确定哪些风险应作为政策行动的重点。
不同类型的风险分析可以通过表 1 中的模板进行汇总，该模板不仅能识别相关风险，还能评估其对融资的影响。
表 1. 评估已识别风险对国家融资体系潜在影响的模板
为解决剩余的脆弱性领域并增强韧性，重点强调了以下三大类政策：
旨在降低冲击发生概率以及防止风险演变为灾害的措施，例如解决潜在风险驱动因素并避免产生新风险的举措；
那些能够减少冲击和灾害发生时所带来的负面及连锁后果的措施，例如支持各国更有效地预测、应对冲击和灾害并从中恢复的防灾准备措施；
政府核心职能薄弱（特别是在政治不稳定、冲突或其他长期危机背景下），以及更广泛的能力缺口和资源限制。
以下列出了应对这些挑战的步骤及相关国家案例，重点关注：
图 5. 指导识别可行政策方案的决策树
为了维持兴趣和支持，各国采取了不同的方法FN 8。例如，在塞拉利昂，对INFF概念的初步兴趣来自规划与经济发展部，该部在财政部及其他关键部门的密切参与下，利用发展融资评估（DFA）进行了全面分析，并促进了关于实施《中期国家发展规划》融资优先事项的包容性对话。这一过程还有助于阐明INFF的潜在价值。调查结果和建议被提交至内阁，从而将之前的技术性讨论提升到了政治层面，并将INFF进程扎根于政府最高层。
各国的经验也表明，为INFF找到一个制度归宿至关重要。在某些情况下，如所罗门群岛，INFF的领导和监督工作可能嵌入在负责落实国家发展规划的委员会或机构中。在其他情况下，可以选择现有的负责融资事务的跨部门机构来监督和指导INFF进程（参见关于东帝汶的专栏2）。当现有结构不适用时，可以像马尔代夫那样，设立专门的INFF监督委员会。这些机构不必是永久性结构；相反，它们可以在初期阶段设立，为就适当的治理安排进行对话提供平台。
识别关键问题领域；
识别潜在的约束性制约因素；以及
确定融资战略中需优先解决的制约因素。
其他三项评估与诊断工作的发现可以为识别问题领域提供有益的起点，相关利益相关方和专家的背景知识与经验以及其他现有评估也能起到同样的作用。政府还可以参考现有融资政策和机构的梳理情况，这些工作可能已作为 INFF 启动阶段的一部分完成，并能揭示现有融资政策和体制环境中的潜在差距与薄弱环节。
为了识别约束性制约因素（步骤 2），需要通过迭代过程探索每个已识别问题领域背后的制约因素。该方法借鉴了增长诊断方法论（见图 6），其核心在于识别特定国家背景下阻碍投资的一小部分关键市场、体制、政策和/或能力相关的障碍。鉴于 INFF 的范围更广，这种以问题为导向的决策树方法经过了调整，以适用于可持续发展融资的更广泛目标。
当地知识和现有评估的证据（例如国际货币基金组织技术援助报告、投资政策审查、企业调查、公共支出与财务责任评估等得出的结论）有助于对可能的制约因素进行初步梳理。通过一系列“为什么”的追问，可以确定潜在根本原因的“候选清单”，即约束性制约因素。为了识别最关键的制约因素，当地利益相关方和专家的见解与经验有助于核实这些制约因素是否表现出某些特征（例如，相关主体是否投入资源去克服该制约因素，或者消除该因素是否产生了重大影响），从而判断其是否具有约束性（详见完整构建模块 1.4 指南中的第 4.2 节）。
图 6. 增长诊断决策树
来源：Hausmann, R., Rodrik, D. & Velasco, A., 2005
没有任何政府能够解决所有已确定的制约因素。其他因素有助于进一步进行优先排序和分阶段实施。首先，最重要的是确保与可持续发展成果保持一致，从而评估消除某项制约因素对可持续发展各维度产生的影响（例如，重要的环境或劳动力市场法规可能会限制投资，但取消这些法规会对社会和环境成果产生负面影响）。其他因素包括实施可行方案所需的政治意愿水平；消除制约因素在多大程度上能对多个融资领域或部门产生积极影响；以及影响的时间跨度和补救的难易程度（例如，优先处理“快速见效”的问题，并在此基础上解决更长期、更复杂的问题）。
各国通常会将评估与诊断作为现有政策和规划流程的一部分来开展。这些流程可用于确定如何在 INFF 背景下最有效地进行评估与诊断，并充分利用现有的系统、知识和工具。表 2 总结了这些常见的流程，它们可作为国家层面 INFF 评估与诊断的切入点。此外，该表还概述了通常需要参与的利益相关方。
表 2. INFF 评估与诊断的相关流程及利益相关方
附录：自我评估治理核查清单
构建模块 1.1：
构建模块 1.2：
构建模块 1.3：
承诺与领导力
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