1. Краткий обзор
Стратегия финансирования является основой комплексной национальной системы финансирования. Она определяет путь финансирования национальных стратегий и планов развития, опираясь на выводы «Оценки и диагностики» (Компонент 1), как это изложено в Дорожной карте INFF. Она объединяет существующие стратегии и институциональные структуры для поддержки финансирования национальных стратегий и планов развития. В текущих условиях стратегии финансирования также могут быть использованы для поддержки планов восстановления после COVID-19.
В большинстве стран уже действует широкий спектр национальных стратегий финансирования. Однако эта политика часто фрагментарна, поскольку она носит отраслевой или тематический характер и разрабатывалась с течением времени независимо друг от друга. Она также может не полностью соответствовать стратегии устойчивого развития страны. Комплексная стратегия финансирования направлена на объединение этих стратегий и инструментов, способствуя согласованности как с целями устойчивого развития, так и между различными областями финансовой политики (государственное и частное финансирование, а также макросистемные вопросы). Стратегия финансирования может способствовать приоритизации мер финансовой политики, которые наилучшим образом отвечают национальным целям, потребностям и ограничениям.
В данном документе представлены оперативные рекомендации по разработке комплексной стратегии финансирования, основанные на опыте стран в различных контекстах. В нем также содержится обзор ряда инструментов, предлагаемых международным сообществом для поддержки национальных усилий при обеспечении ведущей роли правительства.
Основной аудиторией этого материала являются представители национальных и местных органов власти, но он также может быть полезен международным партнерам по развитию и другим заинтересованным сторонам, поддерживающим правительства в их усилиях.
2. Ценность стратегии финансирования
Комплексные стратегии финансирования могут помочь странам:
Привлекать финансирование для устойчивого развития и лучше согласовывать существующую финансовую политику со среднесрочными и долгосрочными национальными приоритетами устойчивого развития;
Расставлять приоритеты в политике, чтобы использовать возможности в краткосрочной перспективе, и определять направления финансовой политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу;
Обеспечивать согласованность, устойчивость и учет рисков в политике, инструментах и нормативно-правовой базе финансирования в различных областях;
Выявлять возможности для получения технической помощи и поддержки в наращивании потенциала от партнеров по развитию, а также определять области для обмена опытом и взаимного обучения.
Стратегия финансирования направлена на поощрение творческих подходов к мобилизации финансовых ресурсов и объединение финансовой политики для повышения ее эффективности. Новизна этого подхода заключается в его комплексном характере. Его цель — не заменить множество существующих методологий и инструментов, которые страны уже могут использовать, таких как среднесрочные бюджетные планы, управление государственными инвестициями, стратегии пополнения доходов или стратегии развития финансового сектора. Скорее, он предоставляет основу для согласования конкретных инструментов с более широкой стратегией финансирования, стремится избежать фрагментарности в принятии решений, лучше координировать усилия, а также выявлять пробелы и возможности для мобилизации ресурсов.
Централизуя дискуссии о подходах к финансированию, которые в противном случае носили бы отраслевой характер, в рамках единой всеобъемлющей политической концепции и создавая стимулы для более тесного сотрудничества, комплексные стратегии могут способствовать обеспечению согласованности. Процесс разработки стратегии финансирования также открывает возможности для улучшения координации и взаимодействия между министерствами и ведомствами и может стать опорой для негосударственных заинтересованных сторон, особенно партнеров по развитию, в деле координации и согласования их поддержки.
3. Область применения и ограничения
Стратегия финансирования является основой INFF. Она опирается на выводы, полученные в ходе предварительной оценки на этапе подготовки, а также на дополнительные данные углубленных исследований и диагностических оценок, проведенных в рамках Компонента 1. В свою очередь, она определяет политические меры и реформы, которые потребуют мониторинга и пересмотра (Компонент 3) и реализация и успех которых будут в значительной степени зависеть от институтов и процессов, лежащих в их основе (Компонент 4).
Как более подробно обсуждается в разделе 4.4, конкретные роли и обязанности определяются в рамках плана действий по стратегии финансирования. Они опираются на существующие институциональные механизмы, но также могут указывать на области, где необходимо усиление управления или создание дополнительных управленческих структур или механизмов. По мере реализации стратегии финансирования постоянный мониторинг и анализ должны способствовать извлечению уроков для корректировки политики и поддержки необходимых изменений курса.
Рисунок 1. Как компонент 2 связан с другими компонентами НФФС
НФФС помогают странам реализовать Аддис-Абебскую программу действий (ААПД) на национальном уровне при поддержке глобальных действий. Сфера охвата стратегии финансирования распространяется на области действий Аддис-Абебской программы. Они объединяют государственные финансы, частные финансы и макроэкономические/системные условия (рисунок 2) и охватывают политику, соответствующие правовые и нормативные меры, инструменты и процессы (включая развитие потенциала).
Разные страны будут использовать стратегию финансирования по-разному. В зависимости от обстоятельств и потребностей страны, а также результатов оценок и диагностических исследований, проведенных в рамках Компонента 1, стратегия финансирования может быть сосредоточена на конкретных секторах (например, инфраструктура, здравоохранение, энергетика и т. д.) или делать упор на конкретные области финансовой политики, такие как процессы национального планирования и бюджетирования, политические и нормативные рамки для частного финансирования или макропруденциальное управление.
Альтернативно, стратегия финансирования может охватывать весь спектр источников финансирования и их потенциальный вклад в реализацию национального плана развития страны. Стратегии могут также включать нефинансовые средства реализации, такие как развитие потенциала. Независимо от масштаба, подход должен руководствоваться главной целью — повышением интеграции и согласованности с учетом потенциальных синергий и компромиссов или непреднамеренных последствий в различных секторах и областях политики (государственной, частной, макроэкономической). (Во вставке 1 приведен пример интегрированной разработки политики в области макроэкономической политики).
Возможные отправные точки для стратегии финансирования включают общие циклы политики, такие как национальное планирование, а также отраслевые процессы, такие как разработка отраслевых планов. Усилия, связанные с конкретными областями финансирования, также могут дать возможности для рассмотрения более интегрированного и стратегического подхода, в том числе путем привлечения и консультаций с широким кругом заинтересованных сторон с самого начала (см. Компонент 4: Управление и координация) Сноска 1.
Рисунок 2. Примеры областей финансовой политики в контексте НФФС
Интегрированные стратегии финансирования могут служить основой для анализа потенциальных синергий и компромиссов между целями политики в области устойчивости долга, притока капитала и макропруденциального регулирования (см. рисунок 3 ниже).
Трансграничные потоки капитала могут принести значительные выгоды, такие как улучшение доступа к финансированию; однако потоки капитала — особенно когда они велики и волатильны — могут также угрожать финансовой стабильности, особенно в малых открытых экономиках. Риски выше при наличии глубинных макроэкономических или финансовых уязвимостей, но они существуют во всех странах. Например, неэкономические факторы, такие как стихийные бедствия или распространение COVID-19, могут привести к бегству капитала из пострадавших стран или к более широкому стремлению к безопасности.
Рисунок 3. Пример компромиссов и интегрированного подхода
Многие страны приняли режимы гибкого валютного курса, которые в целом следуют «учебным» рекомендациям, позволяя обменным курсам свободно корректироваться в ответ на колебания потоков капитала. Это высвобождает денежно-кредитную политику для сосредоточения на внутренних циклических условиях в духе подхода «одна цель — один инструмент». Однако значительные колебания обменного курса могут дестабилизировать реальную экономику, поскольку они меняют внутренние цены на экспорт и импорт по отношению к неторгуемым товарам и услугам. Они также могут увеличить стоимость обслуживания внешнего долга по отношению к внутренним доходам, иногда провоцируя долговой кризис.
Поэтому страны часто отступают от стандартной модели различными способами. Вмешательство центральных банков в валютные рынки для влияния на обменные курсы довольно распространено, особенно среди стран с формирующимся рынком, и является ответом на устойчивый приток капитала. Некоторые правительства приняли макропруденциальные меры, направленные на сдерживание системных рисков путем сглаживания циклических колебаний доступности внутреннего кредита. Правительства также используют меры из другого класса инструментов политики, известные как «меры управления потоками капитала». Эти меры бывают разных типов, включая количественные ограничения на отток, беспроцентные резервные требования для финансовых притоков, налоги на притоки и/или оттоки или прямые запреты. Различные меры имеют разное воздействие и последствия, как преднамеренные, так и непреднамеренные.
Такое богатое разнообразие вариантов политики указывает на важность национального планирования в этой области, целью которого было бы обеспечение более систематического подхода к разработке эффективного комплекса макроэкономической политики для достижения целей роста, устойчивого развития и стабильности с учетом специфических условий страны. МВФ выдвинул концепцию интегрированной системы мер политики (IPF), которая опирается на множество альтернатив для формирования наилучшего комплекса мер, отвечающего потребностям разных стран. НФФС может включать IPF как часть своего подхода. В нем будет рассматриваться роль денежно-кредитной, валютной, макропруденциальной политики и политики управления потоками капитала, а также их взаимодействие друг с другом и с другими мерами политики.
МВФ работает над созданием инструментов для предоставления более детальных рекомендаций и консультаций государствам-членам по вопросам разработки интегрированной политики в этих областях с использованием моделирования, эмпирических исследований и тематических исследований. Тематические исследования направлены на выявление закономерностей в поведении стран. Межстрановой эмпирический анализ позволяет определить, являются ли эти выводы обобщаемыми, помогая выбрать ключевые характеристики и параметры для моделей, которые максимально соответствуют условиям конкретных стран. В конечном итоге эта работа также должна способствовать информированию оценок МВФ в рамках ежегодных консультаций по Статье IV со странами-членами.
В таблице 1 представлен обзор потенциальных элементов стратегии финансирования, организованный по областям финансовой политики. К ним относятся:
Политики/стратегии/рамки, которые направляют и определяют приоритеты мобилизации и согласования различных видов финансирования, а также макроэкономических/системных условий;
Финансовые инструменты и нормативные акты, которые правительства могут использовать для претворения своей политики в жизнь;
Процессы и системы для улучшения координации и управления информацией, например, совершенствование бюджетных процессов и процедур управления государственными финансами (УГФ);
Субъекты/заинтересованные стороны, которые должны быть вовлечены в процесс разработки, выбора и реализации политических мер и/или принятия конкретных инструментов;
Ссылки/ресурсы на существующие методологии и инструменты, разработанные различными ведомствами, как национальными, так и международными.
Таблица 1. Примеры элементов стратегии финансирования
2 Например, Стратегия ГЧП на местном уровне на Филиппинах; Нормативно-правовая база ГЧП в Гайане
3 Например, в Косово.
4 Примеры нормативных актов, касающихся благотворительности, см. здесь.
На практике реализация НФФС и формулирование эффективных стратегий финансирования требуют преодоления многочисленных глубоко укоренившихся проблем, а также признания некоторых фундаментальных ограничений. К числу потенциальных проблем относятся:
Стратегии ограничены во времени, что подчеркивает необходимость регулярного обновления оценок и диагностических исследований (и их внедрения в процесс разработки политики), а не рассмотрения их как разовых мероприятий;
Политикам необходимо признавать ограничения данных и «слепые зоны» (т. е. области, где данные слабы или недоступны, где существует высокая степень неопределенности в отношении прогнозов на будущее или нехватка потенциала);
Проблемы управления, препятствующие преодолению ведомственной разобщенности, могут включать сохранение отраслевых приоритетов и фрагментацию правительства, потенциальную нехватку политической воли и расстановки приоритетов, а также некачественную разработку и формулирование приоритетов.
Успешная реализация комплексной стратегии финансирования — это многогранный процесс, затрагивающий многие области, которые зачастую невозможно изменить в краткосрочной перспективе. Чтобы реагировать на эти ограничения и вызовы, политики должны учитывать существующие национальные усилия, потенциал и ограничения. Там, где нехватка данных, потенциала или проблемы управления препятствуют более структурированному подходу, более ситуативное использование представленного ниже руководящего процесса все равно может дать ценную информацию и помочь придать больше аналитической строгости по своей сути политическому процессу разработки стратегии.
4. «Как это сделать» — стратегии финансирования на практике
В этом разделе представлен пошаговый подход к формулированию стратегий финансирования, которые являются последовательными, устойчивыми и учитывают риски. Хотя стратегии финансирования в рамках НИФФ будут различаться от страны к стране, во всех случаях стратегия должна формироваться путем активного взаимодействия и обучения под руководством национальных правительств в сотрудничестве с другими соответствующими заинтересованными сторонами (см. Компонент 4: Управление и координация). Основное внимание уделяется использованию существующих оценок и рамок для определения вариантов политики, опираясь, по возможности, на местный и международный передовой опыт.
Хотя этот процесс не является линейным, в данном разделе описан последовательный подход к пониманию шагов, которые могут предпринять политики (Рисунок 4), включая несколько наборов инструментов и шаблонов, которые могут помочь в руководстве этим процессом.
Рисунок 4. Пошаговое руководство
Масштаб и форма стратегии финансирования будут различаться в зависимости от обстоятельств и потребностей страны. В некоторых случаях национальные органы власти могут захотеть разработать комплексный стратегический документ (с указанием сроков и конкретных мер). В других случаях это может помочь лучше увязать существующие стратегии и документы и связать их с национальными стратегиями или планами устойчивого развития. Аналогичным образом, стратегия финансирования может быть сосредоточена на конкретных секторах или областях финансовой политики, учитывая синергию и компромиссы, или охватывать весь спектр источников финансирования и их вклад в национальный план развития (хорошей практикой является поддержка национального плана развития стратегией финансирования). Во всех случаях разработка комплексной стратегии финансирования — это процесс, возглавляемый страной и требующий инклюзивного подхода. Важно с самого начала вовлекать многих агентов (государственных и негосударственных), поскольку они предложат разные точки зрения и будут способствовать развитию комплексного мышления.
Политикам также необходимо определить финансовые цели стратегии. Они могут быть сформулированы на двух взаимосвязанных уровнях. Первый уровень включает сопоставление оценок потребностей с ресурсами, такими как государственные доходы, помощь, а иногда и частное финансирование. Второй уровень включает финансовую политику, нормативно-правовую базу и другие аспекты благоприятной среды, направленные на приведение финансирования и поведения субъектов в соответствие с целями устойчивого развития. Эта политика также повлияет на потребности в финансировании и может их сократить. Во всех случаях стратегия финансирования направлена на поощрение комплексного мышления с самого начала (например, обеспечение того, чтобы налоговая и инвестиционная политика не противоречили друг другу, или чтобы макроэкономическая, торговая и технологическая политика совместно подкрепляли основные приоритеты развития).
В большинстве стран цели стратегий финансирования будут отвечать потребностям, вытекающим из национальных стратегий развития, как это определено на этапе оценок и диагностики (Компонент 1) (см. Таблицу 2), а именно:
Возможности финансирования, например, увеличение доступности частного финансирования для возобновляемых источников энергии или увеличение прямых иностранных инвестиций в соответствии с показателями стран-аналогов (из компонента 1.2);
Оценочные дефициты финансирования на макро-, отраслевом или программном уровне (в зависимости от уровня анализа, используемого в компонентах 1.1–1.2), например, мобилизация институциональных инвесторов для покрытия дефицита частного финансирования в сфере доступного жилья, энергетики или цифровых инвестиций, либо сокращение гендерного разрыва в финансовой доступности;
Конкретные обязательные ограничения, например, преодоление неэффективности сбора налогов (из компонента 1.4);
Цели финансовой политики, основанные на оценке рисков, например, укрепление управления счетом движения капитала, включая пруденциальное регулирование (из компонента 1.3).
Цели финансовой политики должны быть четко определены, и может быть полезно стандартизировать уровень их детализации. Главное — обеспечить достаточную конкретность для руководства процессом определения политики и соблюдать единообразие в уровне детализации.
Таблица 2. Определение целей финансовой политики
Национальным органам власти необходимо определить политические, правовые или регуляторные меры, финансовые инструменты и процессы, которые могут способствовать достижению целей, определенных на этапе 1. На данном этапе политики могут рассмотреть широкий спектр вариантов. Определение вариантов политики — это консультативный процесс, использующий существующие инструменты и ресурсы для выработки политических решений и рекомендаций.
Политики могут руководствоваться следующими двумя вопросами:
1. что уже сделано (сильные/слабые стороны/пробелы)?; и
2. какие существуют дополнительные возможности?
Начните с картирования всех соответствующих недавних или текущих практик и инициатив, что станет основой для целостного, комплексного подхода к финансированию и поиска решений для целей финансирования, сформулированных на этапе 1. Прежде чем переходить к вопросу о дальнейших возможностях, необходимо ответить на вопрос, какие инициативы используются в настоящее время и как их можно объединить в рамках целостной стратегии финансирования. Начало работы с анализа текущих практик также является эффективным способом обеспечения того, чтобы местные органы власти получили четкое представление о проблеме, и способствует формированию национальной ответственности за этот процесс.
Таблица 3. Пример картирования текущих практик
Основой для этого картирования должны стать результаты анализа политики, проведенного в рамках этапа подготовки, а также определение сферы охвата существующих политических рамок в ходе углубленных оценок и диагностических исследований, выполненных в рамках Компонента 1. Оценки потребностей в финансировании, обзор ситуации и оценка рисков позволяют выявить проблемы, возможности и риски в области финансовой политики, связанные с текущей практикой. Они указывают на области, где рыночные, политические или институциональные ограничения могут препятствовать эффективной мобилизации и использованию финансовых ресурсов. Диагностика обязательных ограничений углубляет анализ препятствий и их первопричин, что помогает более детально проработать карту текущих практик.
Процесс картирования должен охватывать все соответствующие действия и субъектов государственного сектора, а также усилия финансовых институтов, международных организаций и негосударственных субъектов по решению любых аспектов, выявленных на этапе 1. Используйте существующие национальные оценки, программные обзоры или стратегии для определения того, какие практики и инициативы уже реализуются. Например, может быть полезно обратиться к годовому отчету по текущей программе развития финансового сектора или изучить отраслевые стратегии финансирования, которые находятся в стадии реализации.
Чтобы использовать международный опыт, обратитесь к недавним (за последние три года) оценкам, инструментам или концепциям, разработанным в вашей стране. Международные организации проводят целевой анализ и оценку, которые могут дополнить анализ текущих практик (см. Таблицу 1 с полным обзором инструментов). Профили стран по финансированию развития (FfD), подготовленные ЭСКЗА, содержат краткий обзор национального ландшафта финансирования и возможных путей финансирования ЦУР. Отчеты Департамента по бюджетным вопросам МВФ о технической помощи содержат данные о ключевых препятствиях для фискальной политики и процессов на страновом уровне. Отчеты о балансах государственного сектора, среднесрочных бюджетных рамках и управлении фискальными рисками могут пролить свет на важные институциональные пробелы, что, в свою очередь, может послужить основой для более детального анализа текущих практик. Диагностика фискальной прозрачности может быть использована для выявления ключевых слабых мест в области фискальной отчетности, прогнозирования и бюджетирования, анализа и управления рисками, а также управления доходами от природных ресурсов, что может указывать на возможные институциональные или кадровые ограничения. Обследования отслеживания государственных расходов (PETS) могут помочь в проведении отраслевых оценок того, как государственные ресурсы распределяются на различных уровнях управления, и выявить конкретные проблемы, такие как утечки или вопросы, связанные с использованием человеческих ресурсов на уровне предоставления услуг.
Таблица 3 выше может быть использована в качестве шаблона для документирования и картирования текущих практик. На основе указанных выше ресурсов выберите наиболее актуальную информацию о текущих мерах политики, включая любые сильные и слабые стороны или пробелы, которые необходимо учитывать в будущем. Этот процесс станет основой для определения дальнейших возможностей.
Усилия по реформированию часто сосредоточены на замене текущих внутренних практик внешними передовыми практиками.
Однако у политиков есть больше вариантов для работы, чем только эти два. В частности, при внедрении новых идей политики и реформ политики могут рассмотреть следующие решения: местные передовые практики, «низковисящие фрукты», внешние передовые практики или гибридные решения.
Хотя «правильные» или «лучшие» решения зависят от контекста и их трудно определить, политики всегда должны учитывать два измерения при определении вариантов политики: являются ли решения технически правильными (т.е. они решают выявленную задачу и доказано, что они решают рассматриваемую проблему) и являются ли они административно и политически осуществимыми (доказали ли решения свою эффективность в данном контексте, так что люди в этом контексте знают, как их реализовать?) FN 5.
Местные передовые практики — это первая возможность, которая относится к идеям, которые уже реализуются (а значит, они возможны) и приносят положительные результаты (решают проблему, а значит, являются технически правильными). Политики выявили их на предыдущем шаге во время процесса картирования. В некоторых случаях эти решения могут быть масштабированы или воспроизведены в других секторах/областях. Например, политики могут воспроизвести успешный механизм распределения рисков проектов на ранней стадии в секторе возобновляемой энергетики в других секторах, таких как агробизнес.
«Низковисящие фрукты» — это вторая область возможностей. Основываясь на картировании текущих практик, они относятся к идеям, которые еще не были реализованы, но для появления и институционализации которых потребовалось бы относительно немного усилий. Например, во многих случаях существующие практики могут предложить возможности для небольших улучшений. Политики могут выявить эти возможности, взаимодействуя с практиками на местах, которые часто думают о способах улучшения практик, но не имеют стимулов делиться своими идеями, и должны начать с группировки нескольких из них (вместо того, чтобы преждевременно останавливаться на одном). Политики должны адаптировать эти идеи к местным условиям. В частности: (i) исходит ли идея из аналогичного административного контекста?; (ii) почему эта практика была применена и как это было сделано?
Международные институты могут играть важную роль в поддержке правительств при формировании стратегии финансирования. Правительства могут использовать эти партнерства для выявления, разработки и реализации политических решений, которые будут способствовать достижению целей стратегии финансирования.
Многие международные партнеры обладают значительным опытом для поддержки правительств в процессе разработки практических политических решений. Обладая предметным опытом и взаимодействием в различных страновых контекстах, международные партнеры часто обладают знаниями о потенциальных финансовых решениях, которые могут быть актуальны для национальных институтов и приоритетов. Они могут выступать источником идей для потенциальных инноваций и способствовать обмену опытом между странами, имеющими опыт в конкретных областях финансирования. Международные партнеры часто могут предложить техническую помощь в разработке и адаптации решений, будь то изменение политики, регуляторная реформа, адаптация или внедрение финансовых инструментов или создание процессов для управления политикой финансирования. Международные партнеры также могут предоставить поддержку в наращивании потенциала, которая помогает правительствам развивать способность предоставлять и управлять эффективной политикой финансирования.
Правительства могут получить доступ к поддержке со стороны международных партнеров по широкому спектру решений в области государственной и частной политики финансирования. Что касается практического руководства о том, какие партнеры обладают опытом в каждой области финансирования, руководство по оценкам и диагностике освещает инструменты, предлагаемые различными партнерами (см. также Таблицу 1 в Разделе 3 выше), и многие из этих диагностических услуг могут способствовать развитию конкретных финансовых решений. Правительства могут опираться на существующее сотрудничество с международными партнерами. Процесс разработки вариантов политики в рамках стратегии финансирования может стимулировать диалог об адаптации или расширении существующих программ в соответствии с процессом INFF. Правительства также могут обращаться к международным партнерам, которые предлагают услуги в различных областях финансирования; например, Центр финансового сектора ПРООН предоставляет примеры коллег и услуги в семи областях государственного и частного финансирования в связи с INFF.
Внешние передовые практики относятся к идеям, которые доказали свою эффективность в контексте других стран и являются технически правильными. Это часто первый набор идей, предлагаемых партнерами и международными организациями. Как упоминалось выше, политики могут получить доступ к диагностическим услугам и существующему сотрудничеству с международными партнерами для выявления и разработки вариантов политики финансирования. Странам следует начать с группировки нескольких из них (вместо того, чтобы преждевременно останавливаться на одном). Политики должны адаптировать эти идеи к местным условиям. В частности: (i) исходит ли идея из аналогичного административного контекста?; (ii) почему эта практика была применена и как это было сделано?
В конечном счете, сочетание различных практик может привести к гибридным политическим решениям. В большинстве случаев описанный выше процесс дает положительные и отрицательные уроки из каждого решения — ни одна идея не оказывается «тем самым решением». Эти уроки приводят к появлению новых гибридов или локально сконструированных решений, которые сочетают элементы и уроки из разных областей возможностей. Все политические идеи и решения, выявленные в рамках шага 2 (т.е. те, которые считаются технически правильными, а также административно и политически осуществимыми), могут быть обобщены в таблице, прежде чем они будут рассмотрены в процессе оценки в рамках шага 3. Все политические решения будут иметь связанные с ними затраты и выгоды, включая компромиссы, а также возможные внешние эффекты. Они будут рассмотрены на следующем шаге.
Процесс оценки может помочь приоритизировать политические решения, определенные на шаге 2. Этот подход может быть использован как часть оценки политики на любом уровне — национальном, отраслевом, проектном. Он направлен на поощрение комплексного мышления и творческих подходов к мобилизации финансов, предотвращение фрагментарного принятия решений и рассмотрение политики финансирования в различных областях параллельно друг другу для повышения их воздействия.
Приоритизация политики может происходить в две фазы: (i) проверки на согласованность для того, чтобы сделать компромиссы и интеграцию явными, и (ii) оценка предварительных условий и ресурсных требований для поддержки последовательности вмешательств. Он руководствуется четкими проверочными тестами, инструментариями и шаблонами, чтобы в конечном итоге поддержать решение о том, могут ли политические меры быть реализованы в ближайшем будущем и какие долгосрочные усилия необходимо предпринять. Этот подход учитывает присущие политике компромиссы и внешние эффекты, в конечном итоге взвешивая затраты и выгоды от выбора политики и изучая творческие решения для преодоления препятствий путем сочетания вариантов политики с другими мерами, инструментами и нормативными актами.
Проверки на согласованность должны применяться ко всем вариантам политики, определенным на шаге 2 (например, с использованием Таблицы 4a или аналогичного формата), задавая три всеобъемлющих вопроса:
Были ли рассмотрены макропроверки (согласуется ли политика с макроэкономическими целями, т.е. целевыми показателями роста, устойчивости долга и т.д.) FN 6
Были ли рассмотрены проверки на согласованность (т.е. согласованы ли они со всеми аспектами устойчивого развития или ставят под угрозу какой-либо аспект устойчивости; какие компромиссы/внешние эффекты необходимо учитывать, имеют ли они прочные связи между секторами и способствуют ли достижению взаимовыгодных результатов)
Были ли рассмотрены проверки рисков (т.е. достаточно ли они информированы о рисках или могут ли они создать новые риски)?
Ответы на эти вопросы могут помочь выявить, насколько варианты политики не согласуются с некоторыми приоритетами устойчивого развития или имеют ли они непредвиденные последствия, которые необходимо учитывать. Сохраните те варианты политики, которые считаются хорошо согласованными с устойчивым развитием, в неизменном виде. Для других вариантов политики начните с выделения компромиссов и внешних эффектов. Компромиссы затем можно либо принять, либо рассмотреть меры по их устранению. В некоторых случаях потенциальные компромиссы или внешние эффекты могут быть уменьшены или полностью исключены с помощью отдельных политических мер.
Правительства располагают широким спектром инструментов, механизмов и нормативных актов для содействия комплексным решениям (см. Таблицу 1 для обзора).
Они могут улучшить условия для инвесторов посредством регуляторных, правовых и институциональных реформ. Они могут повысить эффективность прогрессивности своих налоговых систем, уменьшить ключевые налоговые искажения, препятствующие росту, использовать корректирующие налоги и установить налоговые льготы для увеличения финансовой отдачи для инвесторов или минимизации потенциальных негативных внешних эффектов. FN 7 Они также могут распределять риски на уровне проекта/инвестиций, используя инструменты смешанного финансирования для мобилизации инвестиций частного сектора (во Вставке 5 ниже обобщены возможности и риски, связанные с использованием государственно-частных инструментов).
Таблица 4a. Шаблон для оценки вариантов политики
Рисунок 5. Подход к приоритизации политики: преодоление препятствий
В некоторых случаях, однако, могут возникнуть компромиссы, которые невозможно устранить в краткосрочной перспективе, например, из-за фискальных ограничений или отсутствия критически важных предварительных условий, препятствующих определенным вмешательствам. Некоторые из них могли быть выделены в анализе обязательных ограничений. Например, предоставление гарантий для финансирования крупных инфраструктурных проектов, производства электроэнергии или транспорта создает фискальные риски, которые в конечном итоге могут подорвать устойчивость государственного долга. Успех политики по расширению доступа к долгосрочному финансированию через внутренние финансовые рынки зависит от наличия зрелых рынков капитала, функционирующих надзорных органов и стабильного внутреннего банковского сектора. Для устранения таких глубинных ограничений или предварительных условий потребуются среднесрочные и долгосрочные подходы. Программы и политика требуют ресурсов, институтов и процессов для функционирования. Более того, политика обычно пересекает несколько областей полномочий, в которых множество различных агентов и процессов действуют, ограничивая или поддерживая поведение.
Для проверки ресурсных ограничений и предварительных условий следует задать следующие вопросы:
Были ли рассмотрены предварительные условия (т.е. созданы ли институциональные предпосылки, пользуется ли она необходимой политической поддержкой, существуют ли доступные инструменты, которые могли бы поддержать ее реализацию)?
Были ли рассмотрены ресурсные требования (т.е. можно ли полагаться на существующий потенциал для эффективной реализации / имеются ли финансовые ресурсы для ее реализации)?
Если варианты политики соответствуют предварительным условиям и проверкам ресурсов, они открывают возможности для «быстрых побед». В случае, если они этого не делают, можно рассмотреть меры по смягчению ограничений в среднесрочной и долгосрочной перспективе (Рисунок 6). Политические меры могут быть приоритизированы и упорядочены, например, путем начала среднесрочных усилий по увеличению доходов с помощью среднесрочных стратегий получения доходов (см. Вставку 4) или дополнительных самостоятельных стратегий, например, долгосрочной стратегии финансирования для внутреннего финансового сектора. Политики также могут направлять конкретные запросы о поддержке доноров на основе этой оценки.
Таблица 4b. Шаблон для приоритизации политики для реализации
Рисунок 6. Подход к приоритизации политики: определение временных рамок
В 2014 году Чили инициировала комплексную налоговую реформу, включавшую три «зеленых» налога: налог на выбросы углерода, налог на местные загрязнители и налог на транспортные средства. В этой вставке основное внимание уделяется процессу принятия решений и соображениям чилийских политиков относительно введения налога на выбросы углерода, которые включали многие элементы, предложенные в пошаговом руководстве по разработке стратегии финансирования.
Комплексная налоговая реформа в Чили с самого начала была связана с более широкими целями устойчивого развития, включая снижение местного загрязнения атмосферы, а также сокращение выбросов углерода для выполнения национальных обязательств Чили в рамках Парижского соглашения. Общие цели политики финансирования (шаг 1) налоговой реформы заключались в том, чтобы (i) привлечь дополнительные ресурсы в размере 3 процентов ВВП для финансирования образования и других социальных расходов, а также для покрытия структурного дефицита, и (ii) повысить прогрессивность налогового кодекса. Хотя изменения в системе подоходного налога стали ключевым столпом реформы, она также включала «зеленые» налоги. Такие налоги способствуют достижению общих целей мобилизации ресурсов. Но они также помогают привести налоговую систему и инвестиционные стимулы в соответствие с целями экологической политики путем интернализации экологических издержек, порождаемых экономической деятельностью — иными словами, путем создания платы за загрязнение.
Существует множество различных способов уменьшения загрязнения атмосферы и вредных выбросов — системы торговли квотами на выбросы, налоги на выбросы углерода, налоги на топливо, отмена субсидий на ископаемое топливо, нормативное регулирование, выплаты за сокращение выбросов и другие. В Чили основным вариантом политики (шаг 2) стал налог на выбросы углерода, выбранный из-за его административной осуществимости (в отличие от политики ограничения и торговли квотами) и потенциала мобилизации ресурсов. Как налог на выбросы углерода, так и налог на местное загрязнение атмосферы направлены на прямые выбросы — они нацелены на выбросы от конкретных стационарных объектов (с совокупной мощностью энергоустановок 50 мегаватт и более). (пункт b)
Этот конкретный выбор дизайна налога был основан на ряде соображений эффективности и справедливости, которые отражают проверки на согласованность и предварительные условия на шаге 3.
Общая налоговая реформа была напрямую связана с макроэкономическими целями, направленными на устранение затяжного структурного дефицита (макропроверка). Учитывая акцент на подоходном налогообложении, реагирование на крайне неравномерное распределение доходов и целенаправленные усилия по пресечению уклонения от уплаты налогов, реформа также хорошо соответствовала целям Чили в области справедливости (проверка на согласованность). Соображения о согласованности политики также повлияли на конкретный дизайн налога на выбросы углерода: его основной целью было снижение уровня загрязнения, но политики также учитывали непредвиденные последствия и влияние на экономические и социальные цели. Рост цен на товары и услуги, производимые подотчетными стационарными объектами, мог непропорционально сильно ударить по бедным домохозяйствам и в конечном итоге повлиять на перспективы роста, в зависимости от налоговой ставки и затронутой группы. Чтобы проанализировать компромиссы, Чили провела анализ возможного воздействия планируемого налога на CO2 на потребителей (как фирмы, так и домохозяйства). Он показал, что предполагаемая ставка — которая была относительно низкой и применялась только к турбинам и котлам в рамках генерации энергии выше определенного порога — приведет к очень незначительному воздействию на потребителей. С точки зрения проверок рисков, налоговые предложения были напрямую продиктованы желанием устранить риски, возникающие в результате изменения климата и местного загрязнения. (пункт c)
Политики также рассмотрели предварительные условия и ресурсные требования. Создание соответствующей институциональной инфраструктуры является ключевым предварительным условием. В случае с Чили для правильного отслеживания и оценки выбросов была внедрена надежная система измерения, отчетности и верификации (система MRV), а координация между различными участниками была усилена. Конституционные ограничения также повлияли на разработку политики, в частности запрет на явную дискриминацию между секторами экономики. Необходимая политическая поддержка была обеспечена путем введения налога на выбросы углерода в рамках более масштабной налоговой реформы. Для удовлетворения ресурсных и кадровых потребностей Чили предприняла активные шаги по наращиванию потенциала в государственном и частном секторах, в том числе посредством семинаров по наращиванию потенциала и диалога с частными и государственными заинтересованными сторонами.
Операционализация (шаг 4) налоговой реформы осуществлялась в течение 3 лет, при этом налог на выбросы углерода вступил в силу в 2017 году после трех лет обширной подготовки и координации с соответствующими заинтересованными сторонами. В соответствии с реформой, принятой в 2019 году, Чили расширила налоговую базу и в настоящее время работает над разработкой правил компенсации выбросов, которые, как ожидается, начнут действовать в 2023 году. Хотя первоначальный налог на выбросы углерода был низким по вышеуказанным причинам, он тем не менее послужил сигнальным устройством и способствовал развитию институциональной инфраструктуры. Он заложил основу для более амбициозных шагов в будущем — это ключевой урок, извлеченный политиками, участвовавшими в процессе. (пункт d)
С помощью этих мер Чили начала прокладывать путь к внедрению системы торговли квотами на выбросы (ETS) в среднесрочной и долгосрочной перспективе, иллюстрируя итеративный характер, который также лежит в основе процесса руководства по стратегии финансирования.
(a) Эта иллюстрация вдохновлена реформами «зеленого» налогообложения, введенными в Чили начиная с 2014 года. Однако она не претендует на то, чтобы дать полную картину соответствующих процессов принятия решений в Чили, а скорее пытается проиллюстрировать на очень практическом примере, как руководство по стратегии финансирования INFF может помочь структурировать процессы принятия решений для выявления и реализации комплексных финансовых решений.
(b) См., например: Комитет экспертов по международному сотрудничеству в налоговых вопросах. 2019. Вопросы экологического налогообложения. Дискуссионная записка. Девятнадцатая сессия, Женева, 15–18 октября 2019 г. E/C.18/2019/CRP.233.
(c) Согласно Kreft et al. (2017), цитируемым Pizarro и Pinto, убытки, вызванные изменением климата в Чили, составляют 2,6 млрд долларов США (Chile: impuestos verdes, diseño e implementación; включено в Precio al Carbono en América Latina. Tendencias y Oportunidades – SPDA и Konrad Adenauer Stiftung, 2019).
(d) См., например: Rodrigo Pizarro. 2019. Lessons from the Carbon Tax in Chile. Презентация для Коалиции министров финансов по вопросам климатических действий.
Комплексные национальные системы финансирования (ИНФФ) обеспечивают основу для мобилизации средств на цели устойчивого развития на комплексной основе, объединяя различные области политики финансирования (государственное и частное финансирование, а также макросистемные вопросы) и лучше согласовывая их со среднесрочными и долгосрочными национальными приоритетами устойчивого развития. Среднесрочные стратегии мобилизации доходов (ССРН) могут стать важным компонентом этого подхода.
ССРН помогают странам проводить комплексную реформу налоговой системы для увеличения налоговых поступлений в среднесрочной перспективе. Они могут сыграть важную роль в оказании помощи правительствам в формировании стратегии финансирования, особенно когда мобилизация внутренних ресурсов является приоритетом. ИНФФ могут помочь странам использовать текущую работу по ССРН, тесно увязывая ее с финансированием национальной стратегии или плана, а также лучше согласовывать реформы налоговой системы с другими областями политики, избегая фрагментарности в принятии решений.
ССРН включает четыре взаимозависимых компонента, которые правительства должны реализовать для обеспечения устойчивых налоговых реформ в стране, в том числе:
Установление целевого показателя мобилизации доходов — с учетом приоритетов расходов, необходимых для поддержки экономического и социального развития. Эта работа должна проводиться правительством и в то же время быть инклюзивной, вовлекая более широкий круг заинтересованных сторон (в идеале — общество в целом).
Разработка дорожной карты ССРН — охватывающей налоговую политику, администрирование доходов и правовую базу. Такой широкий подход позволяет связать политические, административные и правовые аспекты для повышения эффективности всей налоговой системы. Директивные органы, разрабатывающие стратегии финансирования ИНФФ, могут использовать эти идеи, рассматривая их в комплексе с другими вариантами политики финансирования.
Поддержание среднесрочной приверженности реформам — для разработки и реализации реформы налоговой системы необходима устойчивая политическая поддержка. Как и в случае с ИНФФ, для поддержки разработки и внедрения налоговой реформы на всех уровнях критически важен подход, охватывающий все правительство. Некоторые реформы требуют поддержки со стороны государственных органов, помимо налоговых служб и министерства финансов. Например, обеспечение соблюдения налогового законодательства в определенных секторах требует сотрудничества с другими правоохранительными органами.
Взаимодействие с внешними партнерами по развитию — для получения поддержки стратегии и процесса налоговой реформы, возглавляемых правительством. Хотя ресурсы для процесса налоговой реформы должны определяться и распределяться на внутреннем уровне, четвертый компонент предусматривает координацию с внешними двусторонними и многосторонними партнерами по развитию для эффективного планирования, распределения ресурсов и предоставления технической помощи.
Рассматривая политику государственно-частного финансирования как часть стратегии финансирования, директивные органы могут использовать смешанное финансирование в качестве потенциального инструмента для мобилизации частных средств. Смешанное финансирование наиболее актуально для инвестиций с высоким потенциалом воздействия на устойчивое развитие, которые не привлекают частные инвестиции, но при этом имеют обоснованную бизнес-модель и потенциальные денежные потоки. В рамках этого процесса национальным органам власти необходимо учитывать сопутствующие риски, компромиссы и предпосылки, связанные с этими инструментами (см. Рисунок 7).
Хотя смешанное финансирование может быть одним из вариантов поддержки усилий по восстановлению после COVID-19, необходим новый подход к смешанному финансированию для повышения его эффективности. Этот подход должен включать:
Использование смешанного финансирования как части более широкого инструментария для финансирования приоритетных национальных инвестиций и развития национального производственного потенциала; Анализ смешанного финансирования под руководством страны в рамках Комплексной национальной системы финансирования (ИНФФ) может помочь партнерам по развитию определить, где и как использовать смешанное финансирование;
Смещение фокуса на воздействие на устойчивое развитие, а не на банковскую привлекательность и объемы привлеченных средств;
Обеспечение развития потенциала и повышение прозрачности отчетности и мониторинга;
Использование нельготных ресурсов (например, от банков развития), когда это возможно. Это позволит направлять официальную помощь в целях развития (ОПР) непосредственно на поддержку социальных секторов, которые могут быть менее пригодны для сделок со смешанным финансированием.
Рисунок 7. Возможности, риски, компромиссы и предпосылки использования инструментов государственно-частного финансирования
Масштабирование смешанного финансирования может оказаться более сложной задачей в эпоху COVID, поскольку сделки со смешанным финансированием, как правило, ориентированы на низкорисковые и менее затратные проекты, которые может быть трудно найти из-за возросших финансовых рисков, вызванных кризисом. Переориентация смешанного финансирования на достижение конкретных результатов в контексте ИНФФ может помочь лучше позиционировать его как инструмент поддержки усилий по восстановлению. Принципы смешанного финансирования Аддис-Абебской программы действий, а также принципы Рабочей группы по льготному смешанному финансированию проектов частного сектора, Принципы ОЭСР/КСР по смешанному финансированию и общие ценности, лежащие в основе «Дорожной карты Три Хита Карана» по смешанному финансированию, могут служить ориентиром для стран при создании благоприятной среды для смешанного финансирования.
При отсутствии достаточного внутреннего капитала международные банки развития также могут играть важную роль в предоставлении таких инструментов, в конечном итоге принимая на себя риски на уровне проектов/инвестиций. Аналогичным образом, директивные органы могут укреплять потенциал, выявляя возможности для получения технической помощи, участвуя в новых и существующих механизмах обмена опытом между коллегами, а также развивая партнерские отношения с соответствующими международными организациями и двусторонними программами.
Заключительный этап объединяет все компоненты, формируя целостную стратегию финансирования, которая может направлять национальные усилия по мобилизации государственных и частных ресурсов для реализации национальных приоритетов. Стратегия будет кратко излагать:
цели финансирования, которые необходимо достичь (как определено на этапе 1);
способы объединения существующих стратегий и инструментов финансирования (на основе оценки текущей практики и инициатив, проведенной на этапе 2); и
реформы, новые стратегии и инструменты, необходимые для их дополнения (в соответствии с приоритетами, установленными на этапе 3).
Стратегия задаст вектор системных изменений и реформ, необходимых в долгосрочной перспективе. Для этого она должна включать перечень или таблицу мероприятий — от краткосрочных операционных задач до долгосрочного планирования. Эти действия должны соответствовать целям, определенным на этапе 1, и учитывать возможности, риски и ограничения, выявленные в рамках структурного блока 1 «Оценка и диагностика». В таблице 5 ниже представлен шаблон, который директивные органы могут заполнить, включив в него ключевые аспекты реализации выбранных мер политики.
Периодический пересмотр и обновление этой таблицы могут быть непосредственно интегрированы в процесс реализации стратегии комплексного финансирования (например, раз в два года) в рамках обязанностей органов управления (см. также структурный блок 3). Другой подход заключается в создании «живого» документа, в котором новые действия и следующие шаги определяются по мере необходимости, что позволяет стратегии финансирования переориентироваться и постоянно приводить усилия в соответствие с изменениями в глобальном ландшафте финансирования и смещением приоритетов политики.
Эффективное управление и координация, включая политическое руководство, будут иметь решающее значение для этой работы (ссылка на структурный блок 4). Не менее важна надежная система мониторинга и оценки (МиО), которая должна включать соответствующие шаги для отслеживания результатов и прямых последствий, связанных с планом действий по комплексной стратегии финансирования (см. структурный блок 3 «Мониторинг и обзор»). Для контроля выполнения задач и достижения результатов политики может потребоваться система отслеживания, интегрированная в общую структуру отчетности по ИНФФ, чтобы гарантировать соблюдение графика реализации.
Таблица 5. Шаблон плана действий INFF
Сьерра-Леоне стала одной из первых стран, принявших концепцию комплексных национальных механизмов финансирования и адаптировавших ее к национальному контексту и институтам. Сьерра-Леоне начала изучать потенциал INFF в конце 2018 года в рамках разработки своего Среднесрочного национального плана развития (MTNDP) на 2019–2023 годы и последующей разработки национальной «Дорожной карты по выходу из состояния нестабильности». Контекст Сьерра-Леоне характеризуется наследием прошлых конфликтов, а также недавней эпидемией Эболы в 2014–2016 годах.
Пример Сьерра-Леоне показал, как такие факторы, как слабые институты, нестабильные политические режимы, низкая легитимность государства и конфликты, которые могут усугубляться стихийными бедствиями или эпидемиями, зачастую ограничивают возможности финансирования сильнее, чем экономические факторы. До пандемии COVID источники финансирования уже были ограничены, а пандемия лишь усугубила ситуацию. После начала восстановления экономики восстановление и дальнейшее расширение доступа к финансированию становятся еще более важными, чем прежде.
Опыт Сьерра-Леоне позволил извлечь несколько уроков для подобных условий:
Толерантность к риску: опыт показывает, что директивным органам и донорам необходимо принять более гибкую макроэкономическую базу, поскольку варианты финансирования крайне ограничены;
Оперативность и стратегический подход: принятие немедленных/краткосрочных мер реформирования позволяет решать насущные задачи и создавать импульс для дальнейших действий. Этот подход должен быть увязан со среднесрочной стратегией последовательных реформ;
Политическая приверженность и международная поддержка: усилия по реформированию финансовой политики требуют твердой политической воли при поддержке международных партнеров. Крайне важно наращивать экспертный потенциал в области финансирования развития на местах, в том числе через структуры ООН;
Варианты чрезвычайного финансирования: должны быть включены во все планы финансирования на случай неизбежных потрясений, связанных с природными катастрофами или конфликтами, а также для создания резерва на случай появления новых возможностей;
Поэтапность: необходимость поэтапного внедрения и последовательного формирования структуры финансирования развития, например, путем планирования постепенного сокращения официальной помощи в целях развития по мере улучшения мобилизации внутренних ресурсов и роста частных инвестиций.
5. Извлеченные уроки
Ряд стран разработали стратегии финансирования в дополнение к своим национальным планам развития, хотя лишь немногие решились сделать это комплексным образом, как предлагается выше. На основе опыта стран можно выделить следующие ключевые уроки:
Необходимость включения процесса разработки политики в более широкие стратегические процессы (например, согласование стратегий финансирования с циклами национальных планов развития), чтобы обеспечить соответствие этой работы практическим потребностям национальных директивных органов, а также способствовать легитимизации и внедрению ее результатов (шаг 1);
Создавайте поддержку на самом высоком уровне правительства, дополняя ее руководством на уровне старших технических специалистов (политическая поддержка в сочетании с технической экспертизой);
При определении вариантов национальные органы власти должны всегда оценивать, являются ли решения технически обоснованными (т.е. соответствуют ли они поставленной цели), а также административно и политически осуществимыми в данных условиях (шаг 2);
Взаимодействуйте на инклюзивной основе с законодательными органами, частным сектором, гражданским обществом, партнерами по развитию и другими соответствующими заинтересованными сторонами, обеспечивая широкую поддержку на протяжении всего процесса;
Применяйте постепенный, целенаправленный и адаптивный подход, чтобы обеспечить эффективную расстановку приоритетов в политике и оперативную реакцию на обратную связь и меняющиеся обстоятельства;
В перспективе комплексный подход к финансированию станет ключом к повышению устойчивости и достижению ЦУР. Стратегия финансирования поможет определить все доступные варианты и поддержать необходимую приоритизацию мер финансовой политики, которые наилучшим образом отвечают потребностям и ограничениям, не упуская из виду национальные цели (в области устойчивого развития);
Необходимость поэтапного внедрения и последовательного формирования структуры финансирования развития, например, путем планирования постепенного сокращения официальной помощи в целях развития по мере улучшения мобилизации внутренних ресурсов и роста частных инвестиций (шаг 3);
Управление и координация — ключевые факторы успешной реализации (ссылка на компонент 4). Необходимо обеспечить эффективное руководство, одновременно создавая стимулы для горизонтальной и вертикальной интеграции и привлекая к участию широкий круг заинтересованных сторон.
.png)
