1. Breve descripción
El objetivo general de los marcos de financiación nacionales integrados (INFF) es ayudar a los países recaudar recursos para sus objetivos nacionales de desarrollo sostenible mediante aumentar la coherencia de las políticas de financiación — tanto entre sectores y ámbitos políticos de financiación (sinergias horizontales) como entre las prioridades de financiación y desarrollo sostenible (sinergias verticales). Mejorar esta coherencia depende de eficaz «Gobernanza del INFF», es decir, las instituciones y los procesos responsables de la formulación y aplicación de las políticas de financiación.
¿Cuáles son los factores que impulsan la coherencia? De las experiencias de los países que han estado desarrollando el INFF, incluidos los países «pioneros» del INFF, se desprenden constantemente tres lecciones VENTILADOR 1, y de procesos similares.
En primer lugar, es la necesidad de un firme compromiso político, complementado por liderazgo en los niveles técnicos superiores. Esto garantizará la propiedad, la aceptación y la participación generalizadas, la asignación adecuada de recursos a las iniciativas relacionadas con el INFF y ayudará a mantener el impulso en torno al INFF a lo largo de los ciclos políticos.
En segundo lugar, acceso al conocimiento e incorporación de las perspectivas de las partes interesadas pertinentes aumenta la coherencia y permite a los responsables políticos para incorporar el amplio conjunto de necesidades, prioridades e intereses necesarios para un enfoque integrado de la financiación. Esto ayuda a garantizar que los responsables políticos tengan los datos y la información que necesitan para tomar decisiones, y que los proveedores de financiación, tanto públicos como privados, puedan rendir cuentas.
En tercer lugar, coordinación entre las diferentes partes interesadas, tanto dentro del gobierno como entre los actores estatales y no estatales, maximiza las sinergias en el diseño y la implementación de políticas de financiación en diferentes áreas y a diferentes niveles, minimiza el riesgo, evita la creación de nuevos riesgos y aborda eficazmente las compensaciones o contradicciones en las combinaciones de políticas.
Las instituciones y los procesos que facilitarán el cumplimiento de estas funciones diferirán de un país a otro, ya que los acuerdos de gobernanza tienden a estar profundamente arraigados en la historia, las tradiciones y la política de una sociedad. Además, la coherencia es un objetivo variable, lo que significa que el nivel adecuado de ambición puede cambiar con el tiempo y variar en función de los contextos de los países y de lo que ya exista (o no) (véase la sección 5).
Esta guía tiene como objetivo ayudar a las partes interesadas nacionales a determinar mejor qué instituciones y procesos puede mejor mejorar la coherencia y apoyar la implementación exitosa de los INFF, incluida la forma de fortalecer las instituciones existentes y los casos en que puedan necesitarse nuevas estructuras (es decir, donde pueda haber brechas), teniendo en cuenta los contextos y las capacidades de los países.
2. El valor de la gobernanza y la coordinación
Los arreglos institucionales que apoyan la operacionalización y la gestión de un INFF son los principales impulsores de su eficacia general. Determinan la capacidad de un INFF para ofrecer un enfoque coherente y bien priorizado para financiar el desarrollo sostenible nacional que promueva la inclusión, la sostenibilidad y la resiliencia.
Más específicamente, una gobernanza y una coordinación sólidas pueden ayudar a los países a:
Establecer y mantener el respaldo político y liderazgo necesarios para la implementación exitosa de los INFF;
Garantizar propiedad del país y permitir que los gobiernos nacionales se mantengan firmemente a la cabeza del desarrollo y la implementación de sus estrategias de financiación;
Fortalecer colaboración intragubernamental en la formulación e implementación de políticas de financiación en diferentes áreas (por ejemplo, finanzas públicas, finanzas e inversiones privadas, cuestiones macroeconómicas), tanto dentro del gobierno central como entre los gobiernos central y local;
Facilitar participación de y generar compra de todas las partes interesadas estatales y no estatales pertinentes, asegurándose de que participan en todas las etapas del proceso de elaboración e implementación de políticas;
Fortalecer coordinación con los socios para el desarrollo en torno a las prioridades o problemas de financiación identificados a nivel nacional;
Mejorar integración y coherencia en diferentes ámbitos de la política de financiación (incluida la cooperación al desarrollo y la financiación e inversión privadas), con el fin de garantizar que: se tengan en cuenta las consecuencias de las políticas de financiación fuera del ámbito político específico, en particular para los resultados del desarrollo sostenible; se evite la creación de nuevos riesgos; se tengan en cuenta las sinergias; se gestionen las compensaciones; y se evite la duplicación de esfuerzos;
Superar silos en los enfoques existentes para estimar las necesidades de financiación, identificar las oportunidades y los desafíos de financiación y diseñar y aplicar políticas de financiación en diferentes áreas.
3. Alcance
La forma específica de los acuerdos de gobernanza, es decir, las instituciones pertinentes VENTILADOR 2 y procesos VENTILADOR 3 — variará según los contextos. Sin embargo, sus funciones serán comunes, de acuerdo con el propósito fundamental de los INFF, es decir, recaudar recursos mediante el aumento de la coherencia de las políticas de financiación.
La idea de una formulación de políticas coherente no es nueva: se ha abordado en la administración pública durante décadas, principalmente bajo el concepto de «coordinación», y en relación con la cooperación para el desarrollo, como «coherencia política para el desarrollo sostenible». En términos generales, se puede definir como formulación de políticas que considere sistemáticamente la búsqueda de múltiples objetivos políticos de manera coordinada, minimizando las compensaciones y contradicciones y maximizando las sinergias. En el contexto de los INFF, la formulación de políticas coherente significa tener en cuenta los objetivos políticos en los diferentes ámbitos de la política de financiación (como las finanzas públicas, incluidas la cooperación para el desarrollo, la financiación y la inversión privadas y las cuestiones macrofiscales) y financiar de manera coherente las diferentes prioridades sectoriales, abordando las posibles compensaciones y aprovechando las oportunidades de beneficio mutuo.
Como se ilustra en la figura 1, tres funciones clave permitirán la coherencia:
Compromiso y liderazgo desde arriba (tanto a nivel político como técnico) proporciona la visión y la dirección generales en torno a las cuales se puede lograr una mayor coherencia y garantiza la titularidad, la aceptación y la participación generalizadas, el impulso sostenido a lo largo del tiempo (incluso a lo largo de los ciclos políticos) y la asignación de recursos adecuados a las iniciativas y actividades relacionadas con el INFF.
Acceso al conocimiento y las perspectivas garantiza que los responsables políticos tengan la información que necesitan para tomar decisiones sobre la idoneidad de las diferentes opciones políticas de financiación y su impacto en el desarrollo sostenible; que los proveedores de financiación (públicos, privados, nacionales e internacionales) puedan rendir cuentas; y que se reconozca y aborde el amplio conjunto de necesidades, prioridades e intereses que afectan al éxito de los INFF.
Coordinación entre las diferentes partes interesadas (tanto dentro como fuera del gobierno) maximiza las sinergias, reduce la duplicación, permite la gestión de las compensaciones y minimiza las contradicciones o inconsistencias en la formulación e implementación de políticas de financiación en diferentes áreas. La coordinación entre las partes interesadas también es fundamental para facilitar un enfoque coherente de la financiación que reduzca el riesgo en todos los sistemas económicos, sociales y ambientales y garantice que las prioridades y políticas de financiación en un área no generen riesgos en otro.
Figura 1. Dimensiones y funciones de la gobernanza del INFF
El nivel adecuado de ambición dependerá de las circunstancias, los recursos y las capacidades del país. Los esfuerzos deben basarse en las instituciones y los procesos existentes:
Los INFF tienen que ver con la financiación prioridades de desarrollo sostenible; los acuerdos de gobernanza relacionados deben basarse en lo que ya existe para guiar y apoyar la implementación de los ODS, por ejemplo, las instituciones y los procesos vinculados a las estrategias y planes nacionales, y los que se utilizan para llevar a cabo revisiones nacionales voluntarias (VNR) para la implementación de los ODS o para desarrollar contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC) a la CMNUCC;
Los INFF consideran todas las fuentes de financiación; los acuerdos de gobernanza relacionados deben basarse en y unir las instituciones y los procesos que rigen el presupuesto nacional y la gestión más amplia de las finanzas públicas (como la preparación del presupuesto, las adquisiciones y la inversión pública), la alineación de la financiación y la inversión privadas (por ejemplo, las plataformas de diálogo entre los sectores público y privado), la cooperación para el desarrollo (por ejemplo, los foros de coordinación de los socios para el desarrollo) y los acuerdos de gobernanza económica más amplios (consulte la sección 4 para obtener una descripción más completa de las instituciones y los procesos pertinentes);
Los INFF tienen que ver con la financiación a nivel nacional; los acuerdos de gobernanza relacionados se refieren principalmente a las instituciones y procesos nacionales que pueden guiar y apoyar la formulación e implementación de políticas de financiación (consulte la sección 4). Sin embargo, es importante contextualizarlos dentro de los procesos regionales y globales. Las decisiones políticas o las posiciones adoptadas por los países en las negociaciones internacionales no deben socavar los esfuerzos nacionales; del mismo modo, las decisiones políticas de financiación nacionales deben reflejar los acuerdos internacionales. Por lo tanto, los INFF deben aprovechar e incluir a las instituciones y actores que lideran tales compromisos VENTILADOR 4.
4. Instituciones y procesos relevantes
Ninguna institución puede desarrollar y mantener un INFF por sí sola, ni un INFF exitoso puede depender de un solo proceso que se implemente y administre a lo largo del tiempo. La financiación integrada de las prioridades nacionales requiere reunir a una variedad de partes interesadas (tanto de dentro como de fuera del gobierno) y debe contar con el apoyo de una variedad de procesos (para guiar la formulación y la implementación de políticas en diferentes áreas y facilitar el intercambio de información y la coordinación entre las diferentes partes interesadas).
Las instituciones pertinentes incluyen los actores (entidades/organismos) enumerados en la Tabla 1. También incluyen las reglas, los reglamentos, las normas y los códigos de conducta que guían sus acciones y las relaciones entre ellos, y que pueden fomentar la cooperación y la alineación con el desarrollo sostenible. Estas reglas y normas diferirán de un país a otro, pero suelen incluir: leyes, decretos, normas, reglamentos y otros instrumentos legales, por ejemplo, para determinar los mandatos, funciones y responsabilidades de las diferentes partes interesadas, incluidas las entidades gubernamentales, pero también los actores privados; estándares, como los estándares de inversión en áreas que afectan los resultados del desarrollo sostenible; códigos de conducta y guías de prácticas para funcionarios públicos que brindan orientación sobre cómo y cuándo trabajar juntos en los departamentos y ministerios; y otras normas más informales.
Tabla 1. Actores relevantes, posibles funciones del INFF y desafíos típicos
Las instituciones enumeradas en la sección 4.1 configurarán y participarán en una serie de procesos para lograr la coordinación y la coherencia, incluidos los procesos relacionados con:
Planificación nacional y sectorial, incluso con respecto a la respuesta y la recuperación de la COVID-19;
Planificación a mediano plazo, incluida la elaboración y aplicación de estrategias de ingresos y gastos a mediano plazo;
El presupuesto anual del gobierno;
La descentralización fiscal, las reformas de la gestión financiera pública (PMF) y otras reformas relacionadas con la financiación;
Diseñar o aprobar grandes proyectos de inversión pública, como la infraestructura;
Diseñar o modificar políticas o estrategias de cooperación para el desarrollo;
Diseñar o modificar las estrategias de desarrollo del sector privado y las estrategias de promoción de inversiones.
Los marcos de financiación nacionales integrados se introdujeron en la Agenda de Acción de Addis Abeba y el Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre la Financiación para el Desarrollo (IATF) los articuló con más detalle en el Informe sobre la financiación para el desarrollo sostenible de 2019. En respuesta al interés de varios países «pioneros», la IATF ha seguido desarrollando metodologías y materiales de orientación para ayudar a diseñar e implementar los INFF. A nivel nacional, el sistema de las Naciones Unidas, la Unión Europea (UE) y otros socios para el desarrollo han estado ayudando a los gobiernos a poner en práctica los INFF, entre otras cosas adaptando las metodologías globales al contexto específico de cada país. El PNUD, en particular, ha estado proporcionando liderazgo técnico. En unos 60 países, el Fondo Conjunto de los ODS ha puesto a disposición fondos específicos. En el primer trimestre de 2021, los gobiernos de unos setenta países habían tomado medidas para hacer operativos los INFF. El interés y el ímpetu en relación con los INF también han seguido aumentando en los procesos políticos mundiales, incluso en el G20, donde se identificó a los INFF como un área prioritaria para Grupo de trabajo para el desarrollo.
5. «Cómo hacerlo»: la gobernanza y la coordinación del INFF en la práctica
Los diferentes países tendrán diferentes prioridades y necesidades, operarán en diferentes sistemas políticos y administrativos y contarán con diferentes estructuras institucionales. Estos deberían ser el punto de partida, con el objetivo de mejorar gradualmente, guiándose por el objetivo general de aumentar la coherencia de las políticas de financiación.
La figura 2 presenta la guía paso a paso: desde la identificación y evaluación de las instituciones y procesos existentes (sección 5.1) hasta la consideración de las medidas para fortalecerlos a fin de apoyar la implementación efectiva del INFF (sección 5.2). El objetivo es mejorar la coherencia de los mecanismos de gobernanza existentes y cerrar las brechas cuando sea necesario. Ambas etapas se estructuran en torno a tres funciones definidas anteriormente como elementos clave de una gobernanza coherente: (i) el compromiso y el liderazgo, (ii) el acceso a los conocimientos y las perspectivas, y (iii) la coordinación entre las partes interesadas.
Figura 2. Guía paso a paso
Los cuadros 2 a 4 (sobre el compromiso y el liderazgo; el acceso al conocimiento y las perspectivas; y la coordinación) proporcionan una serie de preguntas de autoevaluación VENTILADOR 5 relacionados con las funciones de gobierno analizadas en la sección 3. También incluyen ejemplos ilustrativos de países. Las preguntas y los ejemplos que las acompañan pueden servir de guía para identificar los acuerdos de gobernanza pertinentes existentes en los que podría integrarse un INFF, así como las lagunas que tal vez sea necesario colmar. En el anexo I se resumen las preguntas de autoevaluación en forma de lista de verificación.
Es posible que se haya realizado un análisis de los mecanismos, organismos y procesos institucionales existentes relacionados con la financiación como parte del Fase de creación del INFF, junto con un detallado mapeo institucional y de partes interesadas. Si es así, los hallazgos pueden usarse para fundamentar este paso.
Compromiso y liderazgo
UN mandato político fuerte y de alto nivel proporciona la dirección y la visión generales que: afianzarán los esfuerzos para aumentar la coherencia; garantizarán la disponibilidad de los recursos adecuados (financieros, de tiempo y humanos); y actuarán como una señal de compromiso para convocar e involucrar a todas las partes interesadas pertinentes.
Sin embargo, el liderazgo político por sí solo no es suficiente. Los INFF requieren una acción a largo plazo que abarque todos los ciclos políticos. Es probable que las reformas financieras sean graduales y no se produzcan de la noche a la mañana. La experiencia técnica es necesaria para complementar el compromiso político a fin de guiar el proceso general del INFF, desde su inicio hasta su implementación, incluso para informar y dar forma a las posibles soluciones y opciones políticas. Expertos técnicos, dentro de los principales departamentos gubernamentales e instituciones técnicas públicas (como las oficinas nacionales de estadística, las autoridades tributarias y las entidades fiscalizadoras superiores) desempeñan un papel crucial para garantizar que el impulso en torno al INFF y las reformas relacionadas se mantenga a lo largo del tiempo, y al preparar el terreno para un progreso eventual y gradual.
Un comité u organismo de supervisión del INFF, complementado por un grupo de trabajo técnico o secretaría (que pueden integrarse en los organismos o entidades existentes responsables de los procesos relacionados con el INFF, como la planificación nacional o las reformas de la gestión de las finanzas públicas), pueden traducir el compromiso político y el liderazgo técnico en la práctica.
Tabla 2. Preguntas de autoevaluación del compromiso y el liderazgo y ejemplos ilustrativos de países
Acceso al conocimiento y las perspectivas
El intercambio de información y los enfoques participativos son fundamentales para facilitar la participación y la acción coherente de las diferentes partes interesadas (tanto dentro como fuera del gobierno). En primera instancia, el compromiso de desarrollar e implementar un INFF y su valor agregado deben articularse claramente a todas las partes interesadas pertinentes, desde diferentes partes del gobierno, parlamentos y otras entidades públicas, hasta socios de desarrollo, empresas e inversores privados y la sociedad civil a nivel local, nacional e internacional. En segundo lugar, un debe tenerse en cuenta un amplio conjunto de necesidades, intereses y perspectivas — subrayando la importancia del diálogo como parte del proceso del INFF.
Las plataformas de diálogo y los mecanismos de participación existentes a menudo no lo hacen centrarse en la financiación problemas; embarcarse en un INFF representa una oportunidad para ampliar el alcance de dichos acuerdos. También es una oportunidad para identificar, evaluar y racionalizar los acuerdos de gobernanza existentes relacionados con transparencia y rendición de cuentas, para que puedan apoyar la generación de datos e información relevantes y facilitar el acceso a ellos; y hacer que todos los proveedores de financiación (públicos, privados, nacionales e internacionales) rindan cuentas con respecto a sus compromisos y su alineación con las prioridades nacionales de desarrollo sostenible.
Tabla 3. Acceso a los conocimientos y las perspectivas, preguntas de autoevaluación y ejemplos ilustrativos de países
Coordinación
La mejora de la coherencia de las políticas de financiación depende de la capacidad de las diferentes partes interesadas para trabajar juntas. En muchos contextos, las áreas políticas se tratan de manera diferenciada, sin abordar las compensaciones y sin explotar las sinergias. Los diferentes proveedores de financiación (públicos, privados, nacionales e internacionales) a menudo no están alineados en la toma de decisiones sobre la asignación y la inversión.
Los INFF tienen como objetivo mejorar la coherencia y la integración en la asignación de recursos a los objetivos nacionales de desarrollo sostenible y, por lo tanto, requieren coordinación intragubernamental así como colaboración y alineación con y entre actores no estatales, especialmente socios de desarrollo y el sector privado. Una mejor coordinación puede superar los silos políticos, mejorar la planificación conjunta, reducir la duplicación de esfuerzos, aumentar la eficiencia y conducir a una mejor gestión de los riesgos, las compensaciones y las inconsistencias en la formulación e implementación de las políticas de financiación.
Los INFF representan una oportunidad para que los gobiernos identifiquen, evalúen y racionalicen las estructuras y mecanismos de coordinación existentes, con el fin de minimizar su proliferación y maximizar su eficiencia y eficacia. El objetivo final es facilitar un enfoque holístico para la formulación e implementación de políticas de financiación, coordinando todos los procesos relevantes (véase la lista en la sección 4.2).
Tabla 4. Preguntas de autoevaluación de la coordinación y ejemplos ilustrativos de países
Mejorar la coherencia es un objetivo cambiante. VENTILADOR 6 El nivel adecuado de ambición dependerá de las circunstancias del país, de la capacidad técnica y los recursos disponibles y de los objetivos específicos identificados en la estrategia de financiación del país (véase Building Block 2: Estrategia de financiación). La formulación y ejecución del presupuesto nacional y la gestión más amplia de las finanzas públicas (PFM) serán con frecuencia el punto de partida. En muchos países, también se establecerán acuerdos de gobernanza separados para financiar las políticas, como la cooperación para el desarrollo o las estrategias de promoción de la inversión. Dependiendo de esta base de referencia (establecida en la primera etapa), puede darse prioridad a fortalecer primero las instituciones y los procesos relacionados con las finanzas públicas nacionales y a vincular mejor estos con las iniciativas actuales de coordinación de la ayuda e inversión, o con la financiación de prioridades o sectores temáticos específicos, con el fin de fomentar con el tiempo un enfoque más integral. VENTILADOR 7
Las secciones siguientes ofrecen una visión general de los desafíos típicos para mejorar la coherencia, en relación con (i) el compromiso y el liderazgo, (ii) el acceso a los conocimientos y las perspectivas, y (iii) la coordinación y la orientación sobre cómo superarlos, sobre la base de las buenas prácticas y las lecciones de las experiencias de los países.
Compromiso y liderazgo
La figura 3 proporciona un ejemplo estilizado de los diferentes niveles de compromiso y liderazgo. Los desafíos típicos para garantizar el compromiso y el liderazgo a fin de respaldar altos niveles de coherencia incluyen:
La renuencia del nivel político a comprometerse y/o la dificultad para mantener el compromiso a lo largo del tiempo;
Falta de aceptación por parte de los principales ministerios/departamentos y posible rivalidad entre los ministerios/departamentos de finanzas y planificación;
Centros de gobierno débiles (especialmente en contextos de inestabilidad política, conflictos u otras crisis prolongadas), así como brechas de capacidad y limitaciones de recursos más amplias.
A continuación se detallan las medidas para abordarlos y los ejemplos de países pertinentes, centrándose en:
Mantener el interés y la aceptación (por ejemplo, identificar el nivel correcto de participación, encontrar una sede institucional); y
Abordar las brechas de capacidad (papel de los socios de desarrollo).
Figura 3. Niveles de compromiso y liderazgo: ejemplos estilizados
Interés y aceptación sostenidos
Para mantener el interés y la aceptación, los países han adoptado diferentes enfoques VENTILADOR 8. En Sierra Leona, por ejemplo, el interés inicial en el concepto del INFF provino del Ministerio de Planificación y Desarrollo Económico, que, con la estrecha participación del Ministerio de Finanzas y otros ministerios clave, utilizó una evaluación de la financiación del desarrollo (DFA) para elaborar un análisis exhaustivo y facilitar un diálogo inclusivo sobre las prioridades de financiación para la implementación del Plan Nacional de Desarrollo a Mediano Plazo. Este proceso también sirvió para articular el valor potencial de un INFF. Las conclusiones y recomendaciones se llevaron al Gabinete, lo que elevó las discusiones que antes eran técnicas al nivel político y arraigó el proceso del INFF en el nivel más alto del gobierno.
Las experiencias de los países también muestran la importancia de encontrar un hogar institucional para el INFF. En algunos casos, como en las Islas Salomón, el liderazgo y la supervisión del INFF pueden estar integrados en el comité u organismo responsable de ejecutar el plan nacional de desarrollo. En otros, se puede elegir a los organismos interministeriales existentes responsables de las cuestiones de financiación para supervisar y guiar el proceso del INFF (véase el recuadro 2 sobre Timor-Leste). Cuando las estructuras existentes no son adecuadas, se puede establecer un comité de supervisión específico del INFF, como ocurrió en las Maldivas. No es necesario que se trate de estructuras permanentes; por el contrario, pueden crearse en las primeras etapas para proporcionar una plataforma para el diálogo sobre las disposiciones de gobernanza adecuadas.
El proceso de desarrollo de un INFF en Timor-Leste (que está en curso) comenzó con una evaluación de la financiación del desarrollo (DFA).VENTILADOR 9 El Ministerio de Finanzas encargó al DFA en 2017 que evaluara las tendencias financieras actuales y futuras en un contexto de riqueza de recursos naturales considerable pero finita y que elaborara recomendaciones para construir un enfoque más integrado de la financiación del desarrollo sostenible.
El DFA estuvo guiado desde el principio por un equipo de supervisión dirigido por el gobierno, que reunió a los principales responsables políticos de todo el gobierno (incluidos los responsables de la ejecución y el seguimiento del Plan de Desarrollo Estratégico y de las principales áreas políticas de financiación pública y privada) y a los principales socios externos. Incluía la Unidad de Planificación, Supervisión y Evaluación de la Oficina del Primer Ministro (que presidió el proceso), el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Planificación e Inversiones Estratégicas y el Ministerio de Comercio, Comercio e Industria, así como la Cámara de Comercio e Industria, el PNUD y la UE. El equipo de supervisión era un nuevo organismo creado para el proceso del DFA. A través del Ministro de Hacienda, dependía del Consejo de Ministros, el órgano intergubernamental de mayor rango del país. El PNUD y la UE también organizaron reuniones informales entre los socios de desarrollo presentes en el país para garantizar la coordinación de la respuesta de la comunidad internacional a las conclusiones y recomendaciones del DFA.
La integración del proceso del DFA en un equipo de supervisión dirigido a nivel nacional ayudó a garantizar que el análisis y las recomendaciones resultantes fueran apropiados para el contexto y fueran «propiedad» de las instituciones nacionales pertinentes. La fuerte participación de todos los niveles del gobierno a nivel de altos funcionarios también ayudó a garantizar que el proceso mantuviera su impulso en un contexto político cambiante en torno a las elecciones parlamentarias de 2017 y 2018. Hizo hincapié en la creación de capacidades en todas las instituciones que participan en el proceso técnico en relación con las funciones de un INFF, lo que contribuyó aún más a integrar los conceptos de un INFF y a garantizar la capacidad para llevarlos adelante en las instituciones nacionales.
Tras el DFA, se llegó a un acuerdo preliminar para transferir la supervisión del INFF al Consejo Interministerial. Este consejo, que está presidido por el Primer Ministro, se creó en 2019 para supervisar e impulsar un programa de gestión de las finanzas públicas y otras reformas de la administración pública. El Consejo Interministerial supervisará, coordinará y alineará el enfoque del gobierno con respecto a la financiación en un amplio espectro de áreas políticas de financiación públicas y privadas a medida que agrupe estas agendas. Dirigiría el proceso de puesta en funcionamiento del INFF, guiaría la implementación de la hoja de ruta del INFF y otras iniciativas de reforma del INFF, incluido el establecimiento de una estrategia de financiación integrada.
Limitaciones de capacidad y recursos
La comunidad internacional puede ayudar a abordar limitaciones de capacidad y recursos. El recuadro 1 describe los esfuerzos en curso para brindar asistencia técnica y creación de capacidades en relación con los INFF. Para guiar la identificación de las necesidades de apoyo adicionales, pueden resultar útiles las evaluaciones de la preparación de las instituciones clave. Por ejemplo, el Kit de herramientas de autoevaluación de 2016 de la Unión Interparlamentaria y el PNUD para los parlamentos proporciona lecciones sobre cómo los parlamentos pueden prepararse para la implementación de los ODS, lo que también puede ser útil en el contexto de los INFF. Los intercambios entre pares entre las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) también pueden llevarse a cabo con fines de creación de capacidades en torno a áreas específicas relacionadas con los INFF; por ejemplo, la Oficina Nacional de Auditoría de Malawi y la Oficina Nacional de Auditoría de Suecia han contado con un programa de cooperación institucional a largo plazo para compartir los conocimientos y las lecciones aprendidas en torno a la promoción de los mecanismos de transparencia y participación.
Las brechas de capacidad y recursos serán particularmente relevantes en los países en situaciones especiales, como los PMA, los PEID y los estados afectados por conflictos, donde los gobiernos pueden estar haciendo frente a demandas contrapuestas de recursos (como abordar las crisis actuales y fortalecer los sistemas para obtener resultados a más largo plazo). En el recuadro 3 se destacan algunas lecciones comunes para fundamentar el apoyo de los socios para el desarrollo en los países en situaciones de fragilidad.
El Centro de Gobierno (CoG), como la Oficina del Presidente, la Oficina del Gabinete o entidades similares, puede desempeñar un papel importante a la hora de proporcionar liderazgo para el desarrollo exitoso y la gestión continua de los INFF. Tiene el poder de convocatoria y la autoridad para influir en las políticas y la asignación de recursos de los diferentes ministerios y departamentos, así como con experiencia en materia de coordinación para impulsar las prioridades transversales. De acuerdo con los Principios de gobernanza eficaz para el desarrollo sostenible de las Naciones Unidas, la coordinación por parte del CoG es una estrategia de uso común para facilitar la colaboración entre las instituciones de todos los niveles de gobierno y en todos los sectores, incluso con los actores no estatales.
Sin embargo, no todos los países tienen COG que funcionen bien; los países en situaciones frágiles, especialmente por su naturaleza, suelen tener COG ineficaces. Si bien sus funciones y formas específicas pueden variar de un país a otro, la literatura destaca algunas lecciones comunes para el apoyo de los donantes en esta área:
Centrarse primero en apoyar las mejoras en el liderazgo político (por ejemplo, la infraestructura física de las oficinas del CoG y los sistemas de apoyo iniciales, así como la formación de líderes y el desarrollo de capacidades en consonancia con las prioridades de los líderes), antes de actuar para ayudar a fortalecer las funciones de comunicación estratégica, supervisión y coordinación de políticas;
Perseguir cambios graduales que puedan adaptarse a los intereses y prioridades políticos, por ejemplo, fortaleciendo primero la institución principal que constituye el núcleo del CoG o centrándose en las relacionadas con las áreas o sectores de financiación prioritarios identificados por el gobierno;
Aproveche las oportunidades que pueden abrirse, por ejemplo, cuando se acaba de establecer un gobierno;
Preste mucha atención al contexto y a los procesos políticos e históricos en torno a los cuales los COG pueden haber evolucionado, evitando los modelos importados y apoyando las soluciones impulsadas localmente. (El panel de control del INFF proporciona información sobre las diferentes disposiciones que los países en diferentes situaciones han adoptado para establecer el liderazgo necesario para que los INFF tengan éxito).
Acceso al conocimiento y las perspectivas
A medida que los países buscan mejorar las instituciones y los procesos para facilitar un mayor acceso al conocimiento y las perspectivas (Figura 4), los desafíos comunes incluyen:
Prioridades desalineadas, falta de interés o capacidad para adoptar enfoques integrados (lo que se traduce en un refuerzo de los silos entre los actores o sectores);
Los foros de múltiples partes interesadas se convierten en plataformas de cabildeo, con el riesgo de corrupción y captura de elites o empresas si algunos actores pueden ejercer una influencia desproporcionada;
Falta de confianza en el gobierno;
Falta de mecanismos de presentación de informes y/o supervisión y examen, especialmente en lo que respecta a la financiación privada e internacional;
La renuencia de los socios para el desarrollo a compartir información, especialmente planes de gastos prospectivos;
Debilidades en los sistemas de datos y auditoría, especialmente la puntualidad y la falta de capacidad, recursos internos y liderazgo del Ejecutivo.
Figura 4. Niveles de acceso al conocimiento y las perspectivas: ejemplos estilizados
Se puede considerar una combinación de estructuras institucionales jerárquicas y otros mecanismos complementarios para abordar los desafíos enumerados anteriormente. Estos se analizan en dos categorías principales:
Diálogo y participación, que abarquen cuestiones de participación e intercambio de información intragubernamentales y de múltiples partes interesadas (por ejemplo, a través de diálogos obligatorios, entidades especializadas, foros o redes consultivas); y
Transparencia y rendición de cuentas, que abarcan cuestiones relacionadas con la disponibilidad y el acceso a los datos y la información necesarios para tomar decisiones políticas de financiación eficaces (por ejemplo, a través de instituciones formales, revisiones por pares, iniciativas de gobierno abierto y herramientas que incluyen presupuestos ciudadanos, marcos de resultados, leyes, reglamentos y estándares).
Diálogo y participación
El diálogo entre los diferentes ministerios/departamentos gubernamentales y entre los actores estatales y no estatales es importante en todos los componentes del INFF:
En el evaluación y diagnóstico fase, las perspectivas de todas las partes interesadas pertinentes deberían informar la identificación de las necesidades de financiación, las oportunidades y las restricciones vinculantes.
Al desarrollar el estrategia de financiación, se necesitan la experiencia y los conocimientos de las diferentes partes interesadas para informar la elección de las opciones de política de financiación, incluso para garantizar que las compensaciones entre diferentes áreas o sectores puedan considerarse adecuadamente y, cuando sea posible, abordarse.
Cuándo supervisión y revisión el progreso, las aportaciones de una variedad de partes interesadas pueden ayudar a garantizar que: todos los proveedores de financiación rindan cuentas; los ajustes a las políticas ineficaces se activen de manera oportuna; y cualquier mala conducta relacionada con la implementación de actividades dentro del alcance de los INFF pueda denunciarse y abordarse. Las aportaciones de las distintas partes interesadas también son fundamentales para garantizar unas evaluaciones de impacto adecuadas, tanto previas a la fase de identificación de las políticas,VENTILADOR 10 y ex post en la fase de seguimiento y revisión.
En general, el aumento del diálogo y la participación en torno a la financiación del desarrollo sostenible puede conducir a una mejor gobernanza tanto de las políticas de financiación como de las reformas económicas y la planificación del desarrollo nacional más amplias.
Algunos países han impuesto enfoques inclusivos para financiar los procesos de formulación de políticas (por ejemplo, Senegal y Camerún, como se destaca en la Tabla 3 anterior, y Armenia, como se detalla en el Recuadro 4). Estos mandatos pueden justificarse cuando las partes interesadas no tienen interés en participar. Para abordar la dinámica del poder y desequilibrios, podrían identificarse criterios para garantizar que la combinación de participantes cumpla con ciertos estándares de experiencia y representación.
En Armenia, las OSC participan en el proceso presupuestario, con el objetivo general de fortalecer la conexión entre las propuestas presupuestarias de los ministerios y las necesidades identificadas sobre el terreno. Las OSC colaboraron con los ministerios estatales en las audiencias sobre el presupuesto durante varios años. Este proceso se formalizó para el marco de gastos a mediano plazo 2020-2022. El El Primer Ministro dio instrucciones a todos los ministerios del Estado para llevar a cabo debates públicos sobre sus propuestas presupuestarias y estimaciones de costos con la participación de las OSC pertinentes. Las agencias estatales deben rendir cuentas de sus conversaciones con las OSC, incluidas las justificaciones que tengan en cuenta las opiniones y recomendaciones de las OSC. Hay fondos estatales disponibles para la organización de audiencias públicas, cuál debe llevarse a cabo antes de que los ministerios de Estado presenten sus solicitudes de presupuesto al Ministerio de Finanzas.
Agencias especializadas o estructuras permanentes también puede crearse para facilitar la participación continua y activa de las partes interesadas. Chile, por ejemplo, cuenta con una agencia dedicada a garantizar un diálogo público y privado sistemático sobre las prioridades del cambio climático (véase el cuadro 3, con más detalles en el recuadro 5); mientras que el Ministerio de Hacienda de Sierra Leona tiene una oficina permanente dedicada a fomentar la participación de la sociedad civil en el proceso presupuestario anual (ver más detalles en el recuadro 6). Este tipo de estructuras institucionales también pueden ayudar a aumentar la confianza en el gobierno.
La Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático de Chile es un organismo público-privado encargado de promover la producción limpia en el país. Funciona desde 1997, utilizando un diálogo sistemático entre los sectores público y privado para desarrollar una visión estratégica clara y compartida sobre la producción limpia. Este diálogo ha ayudado a generar confianza y a superar el escepticismo inicial de muchas empresas, que temían la imposición de mayores costos a sus procesos de producción.
El organismo depende del Ministerio de Economía, pero tiene una estructura de gobierno que abarca a actores públicos y privados. El Consejo de Administración está presidido por el Ministro de Economía y está compuesto por cinco representantes gubernamentales y cinco del sector empresarial, los sindicatos y el sector de las pequeñas y medianas empresas. Opera con un director ejecutivo y secretarías regionales para todas las regiones geográficas.
La plataforma de diálogo se ha centrado en crear consenso y desarrollar innovaciones que apoyen una producción más limpia en el país, de manera que beneficie a las empresas privadas y contribuya a los objetivos nacionales de desarrollo sostenible de Chile. Los primeros diálogos dentro de la plataforma se centraron en acordar conceptos y definiciones clave. Desde entonces, ha evolucionado para compartir conocimientos sobre las mejores técnicas disponibles y apoyar el desarrollo de herramientas y enfoques que promuevan la producción limpia. En particular, la plataforma de diálogo ha servido de base para el diseño de acuerdos de producción limpia (CPA) en el país. Los CPA son acuerdos formales y voluntarios entre todo un sector empresarial, las empresas y el gobierno. Aplican técnicas de producción limpia a través de objetivos específicos y acciones específicas que se tomarán dentro del sector y de la empresa (o grupo de empresas) que participan, dentro de un período de tiempo determinado. Las empresas que participan en las CPA tienen acceso a una variedad de servicios de apoyo financiero respaldados por el gobierno, que incluyen el diagnóstico sectorial, la asistencia técnica especializada y la difusión de buenas prácticas y tecnologías. Las empresas pueden recibir un certificado de cumplimiento, o sello de CPA, al final del CPA, una vez que se haya completado la auditoría final.
Los CPA se han convertido en una herramienta ampliamente utilizada que ha supuesto una importante contribución a los objetivos de sostenibilidad de Chile. Se han firmado 153 CPA en 37 sectores y subsectores, en los que participan más de 8,000 empresas privadas y más de 13,000 instalaciones de producción. El 70% de estas se encuentran en el sector agrícola, seguido de la manufactura y la hospitalidad. La mayoría de los contadores públicos (72%) trabajan con microempresas y pequeñas empresas. Se estima que los CPA finalizados han reducido las emisiones de CO2 en más de 0,5 mTCO₂,VENTILADOR 11 una contribución importante a la reducción de las emisiones nacionales generales, que son estimado en 86 MtCO₂ para el año 2018. Las empresas también han obtenido beneficios financieros, como el ahorro en el consumo de energía y agua, y los ahorros económicos se calculan en más de 280 millones de dólares. Las empresas también indican que los contadores públicos han contribuido a mejorar las relaciones con las comunidades locales en las que trabajan.
La Asociación de Organizaciones No Gubernamentales de Sierra Leona (SLANGO) tiene una oficina dedicada a actores no estatales en el Ministerio de Finanzas. Esto les permite participar activamente en el ciclo presupuestario anual. El grupo de actores no estatales desempeña un papel formal en la revisión de las propuestas presupuestarias una vez que las presentan los ministerios y participa en las audiencias para examinar estas propuestas. Sus recomendaciones tienen un peso considerable y las preocupaciones en áreas como los costos de los proyectos y las adquisiciones o los detalles sobre la forma en que los proyectos se implementarán de manera efectiva, han llevado a revisiones importantes en las propuestas presupuestarias.
La participación de SLANGO no solo se limita al diseño y al proceso de aprobación de los presupuestos, sino que a menudo lleva a cabo misiones de verificación de proyectos. Estas garantizan que los proyectos que figuran en el presupuesto se lleven a cabo a su costo en las comunidades pertinentes antes de la siguiente audiencia de revisión del presupuesto, y que cualquier discrepancia se comunique al gobierno.
Esta función formal de las OSC en el proceso presupuestario, desde la preparación y la aprobación hasta la revisión, ha aumentado significativamente la transparencia y la rendición de cuentas de los ministerios, departamentos y agencias en el desempeño de sus funciones y ha fomentado la eficiencia, el ahorro y la coherencia en los precios entre los actores gubernamentales.
Comités o foros consultivos son otra forma, menos formal, de garantizar el diálogo continuo y la participación de las diferentes partes interesadas, tanto dentro como fuera del gobierno. Por ejemplo, en Finlandia, los foros políticos ministeriales reúnen regularmente a los ministros para revisar conjuntamente cursos políticos específicos. En Tailandia, los comités consultivos entre los sectores público y privado se utilizan para fomentar la participación del sector privado en los procesos políticos tanto a nivel central como local, e incluyen la participación de organismos como los foros empresariales, los consejos o las cámaras de industria y comercio (véase el recuadro 7). Los foros nacionales de cooperación para el desarrollo son una forma habitual de reunir a los socios para el desarrollo y a los actores gubernamentales para compartir conocimientos, aumentar la alineación de la cooperación para el desarrollo con la formulación de políticas nacionales y avanzar en las negociaciones. Según el Encuesta del Foro de Cooperación para el Desarrollo (DCF) de 2020, en 2019/2020, 37 países contaban con foros nacionales de cooperación para el desarrollo. En algunos casos, los debates sobre la cooperación para el desarrollo se incorporan en grupos de trabajo sectoriales u otros foros, como los foros del sector privado. Las audiencias, debates y reuniones públicas periódicas también pueden considerarse foros para la participación de la sociedad civil.
Un comité consultivo conjunto de los sectores público y privado (JPPSCC) fue establecido en 1981 como plataforma central para el diálogo entre los sectores público y privado. Reúne a los principales ministerios con una serie de asociaciones del sector privado que representan a diferentes segmentos del sector privado: la banca, el turismo, los mercados de capitales, el comercio, la industria y el transporte marítimo. Partiendo de la estructura nacional, también se han creado varias JPPSCC a nivel provincial para unir administraciones locales y empresas.
También existen comités para involucrar a los actores del sector privado en la formulación de políticas sobre temas específicos. Por ejemplo, en el ámbito de la contratación pública, se creó un comité de múltiples partes interesadas en el marco del Consejo Nacional de Reforma tras una evaluación del riesgo de integridad y se encargó de redactar la Ley de Gestión de Adquisiciones y Suministros Gubernamentales de 2017. El comité reunió a los responsables políticos públicos con representantes de asociaciones del sector privado, organizaciones de la sociedad civil y el mundo académico. Cabe destacar que también condujo a la introducción de pactos de integridad diseñados para elevar los estándares en los principales proyectos de infraestructura, reducir la corrupción y promover una competencia más justa.
Redes, como la Red Sueca de Liderazgo para el Desarrollo Sostenible, destacada en la Tabla 3, pueden proporcionar la base para un acceso más organizado al gobierno para los actores no estatales, especialmente en ausencia de mecanismos más estructurados como los discutidos anteriormente. Del mismo modo, consultas en línea y campañas de comunicación, como la campaña municipal sobre los Objetivos Mundiales en los Países Bajos que se destaca en la Tabla 3, pueden proporcionar una plataforma para que las partes interesadas compartan puntos de vista e inicien asociaciones en áreas u objetivos temáticos específicos.
Transparencia y rendición de cuentas
Bloque de construcción 3 sobre monitoreo y revisión considera los sistemas existentes para rastrear y evaluar el impacto de los diferentes tipos de financiación y cómo estos pueden alinearse mejor. Esta sección se centra en las instituciones y los procesos que sustentan la transparencia y la rendición de cuentas y que respaldan la disponibilidad y el acceso a los conocimientos y la información pertinentes.
Instituciones formales incluyen instituciones técnicas públicas como las oficinas nacionales de estadística y las autoridades tributarias, los parlamentos y las entidades fiscalizadoras superiores. Las oficinas nacionales de estadística y las autoridades tributarias recopilan y analizan datos sobre diversos aspectos de las finanzas públicas, los indicadores económicos y de inversión y los resultados del desarrollo sostenible.
Los parlamentos ya supervisan el proceso presupuestario, normalmente a través de comités y subcomités. Más allá del presupuesto, estos comités pueden evaluar si las políticas de financiación más amplias están alineadas con las prioridades nacionales y los ODS. Por ejemplo, el Comité de Desarrollo Internacional en el Reino Unido examina las políticas y la administración de la cooperación para el desarrollo del Reino Unido y supervisa los gastos de la AOD. En Kenia, una estructura menos formal, la Grupo parlamentario sobre la pobreza y los ODM, se creó como un organismo de control relacionado con el enfoque del gobierno con respecto a las políticas, la implementación y las asignaciones presupuestarias de los ODM. No tiene la condición de comité permanente, sino que es un grupo informal aprobado por todos los partidos y por la dirección de la Cámara.
Supervisión por Entidades fiscalizadoras superiores normalmente se centra en las finanzas públicas, pero también puede apoyar el escrutinio de áreas políticas de financiación más amplias. Esta supervisión puede fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en relación con la movilización de ingresos y el gasto e inversión públicos, y contribuir a fortalecer el enfoque y los sistemas utilizados por el gobierno para movilizar y alinear todos los tipos de financiación con las principales prioridades nacionales. El recuadro 8 ilustra cómo se pueden aplicar las auditorías a la financiación de los ODS, incluso para identificar las brechas o inconsistencias en las políticas de financiación y las estructuras institucionales existentes y recomendaciones para la adopción de medidas correctivas.
En 2018, el Filipinas«la entidad fiscalizadora superior, la Comisión de Auditoría, llevó a cabo una Auditoría de preparación para los ODS. Examinó cómo el gobierno adaptó la Agenda 2030 al contexto nacional, los medios de implementación de los ODS y los mecanismos de monitoreo, seguimiento, revisión e información sobre el progreso de los ODS.
La auditoría evaluó el enfoque del gobierno para financiar los ODS y los mecanismos que existen para ejecutar el Plan de Desarrollo de Filipinas (PDP). Descubrió que existen varias políticas de financiación para identificar y garantizar los recursos necesarios para implementar el PDP y los ODS, pero que aún no se ha desarrollado una estrategia global de financiación. Observó que esto obstaculizaba los esfuerzos del gobierno por movilizar de manera eficaz y coherente los recursos públicos y privados.
La auditoría recomendó el desarrollo de dicha estrategia de financiación, así como cambios en las estructuras institucionales, como el desarrollo de un subcomité sobre los ODS en el seno del Comité de Coordinación del Presupuesto para el Desarrollo del gobierno, y el etiquetado de los programas presupuestarios que contribuyen a los ODS. Si bien el proceso de elaboración de un INFF continúa, se han aplicado otras recomendaciones, como la creación de un subcomité sobre los ODS.
Una gama de procesos y herramientas, como las revisiones por pares y las iniciativas de gobierno abierto, los presupuestos ciudadanos, los códigos presupuestarios de los ODS y los marcos de resultados de la cooperación para el desarrollo, pueden ayudar a aumentar la transparencia y la rendición de cuentas al servicio de la coherencia de las políticas de financiación. Los principios mundiales de alto nivel pueden guiar estos esfuerzos (véase el recuadro 9).
La Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal ha publicado una lista de diez principios de alto nivel para la transparencia fiscal:
Toda persona tiene derecho a buscar, recibir e impartir información sobre las políticas fiscales. Para ayudar a garantizar este derecho, los sistemas legales nacionales deben establecer una presunción clara a favor de la disponibilidad pública de la información fiscal sin discriminación. Las excepciones deben ser de naturaleza limitada, estar claramente establecidas en el marco legal y estar sujetas a impugnación mediante mecanismos de revisión oportunos, independientes y de bajo costo.
Los gobiernos deben publicar objetivos claros y mensurables para la política fiscal agregada, informar periódicamente sobre los avances en relación con ellos y explicar las desviaciones del plan.
Se debe presentar al público información financiera y no financiera de alta calidad sobre las actividades fiscales pasadas, presentes y previstas, el rendimiento, los riesgos fiscales y los activos y pasivos públicos. La presentación de la información fiscal en los presupuestos, los informes fiscales, los estados financieros y las cuentas nacionales debe ser una obligación del gobierno, cumplir con las normas reconocidas internacionalmente y ser coherente en todos los tipos de informes o incluir una explicación y conciliación de las diferencias. Es necesario garantizar la integridad de los datos y la información fiscales.
Los gobiernos deben comunicar los objetivos que persiguen y los productos que están obteniendo con los recursos que se les han confiado, y esforzarse por evaluar y divulgar los resultados sociales, económicos y ambientales previstos y reales.
Todas las transacciones financieras del sector público deben tener su base legal. Las leyes, los reglamentos y los procedimientos administrativos que regulan la gestión de las finanzas públicas deben estar a disposición del público y su aplicación debe estar sujeta a una revisión independiente.
El sector gubernamental debe estar claramente definido e identificado a los efectos de la presentación de informes, la transparencia y la rendición de cuentas, y las relaciones financieras del gobierno con el sector privado deben divulgarse, llevarse a cabo de manera abierta y seguir reglas y procedimientos claros.
Las funciones y responsabilidades para recaudar ingresos, contraer obligaciones, consumir recursos, invertir y administrar los recursos públicos deben asignarse claramente en la legislación entre los tres poderes del gobierno (el legislativo, el ejecutivo y el judicial), entre el nivel de gobierno nacional y cada nivel subnacional de gobierno, entre el sector gubernamental y el resto del sector público, y dentro del propio sector gubernamental.
La autoridad para aumentar los impuestos e incurrir en gastos en nombre del público debe recaer en la legislatura. No se deben recaudar ingresos del gobierno ni incurrir o comprometer gastos sin la aprobación de la legislatura a través del presupuesto u otra legislación. La legislatura debe contar con la autoridad, los recursos y la información necesarios para que el ejecutivo rinda cuentas de manera efectiva por el uso de los recursos públicos.
La Entidad Fiscalizadora Superior debe tener independencia legal del ejecutivo, así como el mandato, el acceso a la información y los recursos adecuados para auditar e informar públicamente sobre la recaudación y el compromiso de fondos públicos. Debe operar de manera independiente, responsable y transparente.
Los ciudadanos deben tener el derecho y ellos, y todos los actores no estatales, deben tener oportunidades efectivas de participar directamente en el debate público y la discusión sobre el diseño y la implementación de las políticas fiscales.
Revisiones por pares puede llevarse a cabo dentro del gobierno, con diferentes departamentos y agencias que revisan el desempeño de los demás, o con socios externos, mediante revisiones externas por pares. Por ejemplo, en 2018, el Gobierno Federal de Alemania ordenó una revisión por pares de su Estrategia de Desarrollo Sostenible, solicitando la opinión de una serie de partes interesadas nacionales e internacionales, y luego resultados usados actualizar la estrategia e incorporar la sostenibilidad en toda la formulación de políticas. El Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas y los exámenes nacionales voluntarios relacionados también pueden considerarse un proceso de revisión por pares, centrado en las buenas prácticas para la implementación de los ODS. Las revisiones externas por pares también pueden ser mecanismos eficaces de rendición de cuentas. Los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) son revisados por dos miembros pares del CAD cada cinco o seis años. Mediante una combinación de rendición de cuentas y aprendizaje entre pares, las revisiones entre pares del CAD buscan mejorar las políticas, los sistemas, la financiación y las prácticas de cooperación para el desarrollo de los miembros del CAD. Supervisan los avances en comparación con las recomendaciones anteriores y recomiendan acciones para mejorar el desempeño. A medida que más países adopten los INFF, se podría considerar la posibilidad de realizar revisiones por pares de la financiación integrada, por ejemplo, a nivel regional, para formalizar el intercambio de experiencias y el aprendizaje de lecciones.
Iniciativas de gobierno abierto puede ayudar a los gobiernos a ser más responsables y receptivos ante los ciudadanos. El Alianza para el Gobierno Abierto se lanzó en 2011 en la Asamblea General de la ONU con ocho gobiernos fundadores. En la actualidad, cuenta con 78 países miembros, así como con un número creciente de gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil. Los gobiernos miembros trabajan con la sociedad civil para crear conjuntamente planes de acción con compromisos concretos, que pueden adoptarse en una variedad de áreas políticas, desde el género hasta la lucha contra la corrupción, la salud y las industrias extractivas, e incluir medidas específicas como la introducción de la presupuestación participativa o una mejor presentación de informes sobre los ingresos tributarios.VENTILADOR 12
Presupuestos ciudadanos hacer que la información presupuestaria clave sea accesible a un público general no especializado; su objetivo es capacitar a los ciudadanos para que comprendan mejor los procesos presupuestarios y ejerzan su derecho a influir en la asignación y el uso de las finanzas públicas. Los presupuestos ciudadanos pueden institucionalizar un mayor nivel de transparencia por parte de los gobiernos en relación con sus políticas, ingresos y gastos. El formato de los presupuestos ciudadanos puede variar, desde simples folletos hasta portales de transparencia fiscal con amplia información y herramientas de visualización y datos abiertos. Los presupuestos ciudadanos suelen contener información sobre las hipótesis económicas en las que se basa el presupuesto; las fuentes de ingresos; las asignaciones de gastos; cualquier reforma política importante que pueda explicar los cambios considerables en los niveles de ingresos o gastos; y la información de contacto. También pueden incluir información sobre cómo se formula y ejecuta el presupuesto, y quién es responsable en cada etapa.VENTILADOR 13 En el contexto de los INFF, los gobiernos podrían considerar la posibilidad de incluir información sobre las contribuciones de los diferentes tipos de financiación a las prioridades nacionales de desarrollo específicas, siempre que existan sistemas de seguimiento (véase más en Bloque de construcción 3: monitoreo y revisión). El recuadro 10 muestra cómo se utilizó un presupuesto ciudadano desarrollado por la sociedad civil en Camboya para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en relación con el gasto gubernamental en el clima.
Se estima que casi 1 millón de hogares (de una población total de 16,5 millones) han sufrido los efectos del clima extremo desde el año 2000 en Camboya. En 2017, el Gobierno llevó a cabo una revisión institucional y del gasto público climático (CPEIR) en la que se analizó el gasto público en actividades relacionadas con el cambio climático en todo el gobierno. Basándose en estos datos, e inspirándose en la experiencia con los presupuestos ciudadanos relacionados con el clima en Nepal, la sociedad civil ha estado a la vanguardia de la promoción de una mayor rendición de cuentas sobre el gasto público en materia de clima.
En 2020, el Foro de ONG sobre Camboya desarrolló un presupuesto climático ciudadano. Presentó un análisis accesible diseñado para informar al público sobre cómo se utilizan los fondos públicos para combatir el cambio climático. Este presupuesto climático ciudadano representó el primer análisis de este tipo, ya que muestra cómo ha crecido el gasto gubernamental en el cambio climático, cómo se desembolsa y tiene en cuenta cuestiones relacionadas, como la mayor vulnerabilidad de las mujeres a los efectos del cambio climático en el país.
Más allá de las finanzas públicas nacionales, marcos de resultados de cooperación para el desarrollo mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de los recursos de los donantes. Permiten centrar la cooperación al desarrollo en los resultados y pueden reforzar la alineación con las prioridades nacionales de desarrollo sostenible. Los marcos de resultados que se elaboran en estrecha consulta con los socios para el desarrollo pueden aumentar la confianza y fomentar su uso por parte de todos los actores, lo que a su vez puede reducir la duplicación de esfuerzos y la existencia de sistemas paralelos. Según el Encuesta DCF 2020, en el 56% de los países existían marcos de resultados nacionales que supervisan y evaluan las contribuciones de los socios para el desarrollo (en comparación con el 72% cuando se realizó la encuesta anterior en 2018). Los obstáculos para ponerlos en práctica, la falta de demanda, los limitados recursos de mantenimiento y la fragmentación de las funciones de supervisión entre las diferentes instituciones y departamentos son desafíos comunes. Además, como se destaca en los datos del Tercera ronda de seguimiento de la Alianza Mundial para una Cooperación Eficaz al Desarrollo, no siempre se incluyen objetivos específicos. Los INFF representan una oportunidad para revisar estas herramientas (cuando existan), para alinearlas mejor con los marcos de resultados utilizados en la presupuestación nacional e identificar las áreas de apoyo.
Leyes y reglamentos puede mejorar la transparencia y la rendición de cuentas entre los proveedores de financiación públicos y privados. Por ejemplo, en la República Dominicana, la Ley de Presupuestos del Sector Público exige la presentación y publicación de los datos anuales sobre el gasto tributario (véase el recuadro 11). Los gobiernos pueden obligar al sector privado a divulgar información mediante leyes y reglamentos. Los requisitos de divulgación para las empresas suelen centrarse en mejorar la disponibilidad y el acceso a la información financiera, aunque aún queda mucho margen para mejorar aún más la transparencia fiscal, en particular para combatir la evasión y la elusión fiscales transfronterizas. Las restricciones financieras, institucionales y de recursos humanos suelen obstaculizar países en desarrollo que se benefician del intercambio internacional de información sobre impuestos. Cada vez más, los requisitos de divulgación cubren una gama más amplia de cuestiones, incluido el desempeño social y ambiental de una empresa. A nivel mundial, se han logrado algunos avances hacia la armonización de informes de sostenibilidad. Los INFF representan una oportunidad para que los gobiernos consideren y establezcan un nivel mínimo de divulgación empresarial tanto sobre las cuestiones financieras como sobre las cuestiones de sostenibilidad y los riesgos relacionados con los ODS, que puede ajustarse en el caso de las empresas con una presencia más pequeña. Los gobiernos pueden aprovechar las iniciativas mundiales en curso para establecer sus propios requisitos de información empresarial, con el fin de establecer un paquete de reglamentos o políticas que puedan mejorar la disponibilidad y el acceso a la información necesaria sobre los volúmenes, las asignaciones y el impacto de todos los tipos de financiación.
Los requisitos de divulgación difieren sustancialmente entre las empresas privadas y las entidades privadas sin fines de lucro, como las fundaciones. Las entidades privadas sin fines de lucro, como las fundaciones, suelen tener obligaciones limitadas, aunque, en algunos países, como los Estados Unidos, cimientos deben cumplir con los requisitos de divulgación pública y están obligados a presentar declaraciones de impuestos anuales.
Los gastos tributarios en la República Dominicana se encuentran entre el más alto de América Latina. En 2008, la República Dominicana introdujo la presentación de informes de gastos tributarios en virtud de la Ley de Presupuestos del Sector Público. Exigió que las estimaciones de los ingresos dejados de percibir debido a todos los incentivos fiscales se publicaran en la presupuesto anual. La Comisión Interinstitucional de Gastos Tributarios se creó dentro de la Unidad de Auditoría y Evaluación del Ministerio de Finanzas. La Comisión tiene el mandato de estimar las pérdidas de ingresos cada año y de realizar análisis de coste-beneficio de los sistemas de exención del país. Publica el informe anual Gastos tributarios en Dominican Republic, que proporciona un desglose de los gastos tributarios estimados en el marco de cada sistema de exención fiscal, así como de los sectores e industrias y los actores nacionales y extranjeros que se cree que se han beneficiado.
Este sistema ha permitido al gobierno de la República Dominicana comprender mejor los costos en los que incurren sus programas de exención de impuestos. También ha creado una plataforma de transparencia e información que permite una comprensión y un análisis detallados en esta importante área de la política de financiación pública y privada.
Los gobiernos también pueden fortalecer la responsabilidad empresarial mediante el establecimiento de definiciones comunes y normas mínimas. La responsabilidad empresarial debe abarcar el impacto más amplio que el comportamiento empresarial tiene en los resultados del desarrollo sostenible, más allá de los impactos financieros inmediatos. Esto incluye el cumplimiento de las obligaciones tributarias, las relaciones con los empleados, los proveedores y las comunidades en las que operan las empresas, y otras consideraciones de ESG. Una empresa no solo es responsable ante sus accionistas, sino también ante sus empleados, las comunidades y el público en general. Existe una plétora de iniciativas que buscan establecer estándares comunes en todas las industrias y sectores para la inversión sostenible. El Navegador de la Alianza Global de Inversores para el Desarrollo Sostenible (GISD) proporciona una visión general de los principios, estándares de práctica y herramientas existentes aplicables a los inversores, las empresas y las instituciones financieras.VENTILADOR 14 Entre ellos se encuentran los principios de alto nivel, como los Principios para la banca responsable y los Principios para la inversión responsable (PRI) del PNUMA; las metodologías utilizadas para cotejar los informes de las empresas con la información no declarada y verificar la ausencia de inconsistencias con los objetivos de desarrollo sostenible; y taxonomías detalladas que pueden ayudar a definir los criterios mínimos estándar que deben cumplirse en sectores o actividades específicos, como la taxonomía de la UE para actividades económicas ambientalmente sostenibles (véase el recuadro 12). El recuadro 13 ilustra cómo se utilizaron las taxonomías de préstamos y bonos verdes en China para mejorar la financiación ecológica e influir en el comportamiento crediticio y la capitalización más amplios de los bancos chinos.
La Comisión Europea elaboró un nuevo esquema de clasificación para las actividades económicas sostenibles que se adoptó en junio de 2020 y entró en vigor en julio de 2020. El taxonomía cubre seis áreas prioritarias: la mitigación del cambio climático; la adaptación al cambio climático; el uso sostenible y la protección de los recursos hídricos y marinos; la transición a una economía circular; la prevención y el control de la contaminación; y la protección y restauración de la biodiversidad y los ecosistemas. Proporciona definiciones apropiadas para las empresas, los inversores y los responsables políticos según las cuales las actividades económicas pueden considerarse sostenibles desde el punto de vista ambiental, es decir, si contribuyen sustancialmente a al menos uno de estos seis objetivos ambientales, no causan ningún daño significativo a ninguno de los otros cinco objetivos ambientales, siguen un proceso deliberado de creación de resiliencia y cumplen con las salvaguardias mínimas descritas en las directrices internacionales sobre empleo y/o empresas. La taxonomía establece una lista de criterios técnicos de selección en un conjunto de temas que van desde la silvicultura y la agricultura hasta la fabricación o la construcción y las actividades relacionadas con los bienes raíces.
En 2013, la Comisión Reguladora de Bancos y Seguros de China (CBIRC) introdujo una taxonomía de préstamos ecológicos. Esto identificó doce categorías de préstamos verdes, incluida la energía renovable, el transporte ecológico, la construcción ecológica y otros. El regulador estipuló que los principales bancos tendrían que declarar sus préstamos ecológicos con arreglo a esta taxonomía dentro del sistema de estadísticas crediticias ecológicas del CBIRC.
El desarrollo de la taxonomía verde y las estadísticas de crédito verde fue un hito importante en el esfuerzo más amplio por expandir la financiación verde en China. Ha aportado una mayor transparencia a las actividades dentro de una parte clave del sistema financiero nacional, en la que el sector bancario es dominante. La normativa exigía que todos los 21 bancos más grandes publicaran información sobre la proporción de sus préstamos que cumplían los criterios ecológicos, así como sobre el rendimiento de sus préstamos ecológicos y convencionales. Esto ha demostrado que el crédito verde puede ser significativamente menos riesgoso que otros préstamos; a finales de 2018, por ejemplo, solo el 0,42% de los préstamos verdes estaban en mora, en comparación con el 1,83% de todos los préstamos.
Tras la introducción de la taxonomía de los préstamos verdes, China introdujo otras taxonomías para los bonos verdes (en 2015), así como una serie de otras medidas reguladoras y de incentivos para promover la expansión de la financiación verde en línea con los objetivos nacionales. La proporción de préstamos verdes como porcentaje del crédito total ha subido del 8,8% en 2013 al 10,4% a finales de 2019. También está repercutiendo en el comportamiento crediticio en general y en la capitalización de los bancos chinos, ya que muchos de ellos integran cada vez más criterios ecológicos en sus decisiones de préstamo y en sus análisis del riesgo crediticio.
Coordinación
Común desafíos para mejorar la coordinación incluyen:
Silos ministeriales, departamentales y sectoriales arraigados, e intereses y mandatos contradictorios (por ejemplo, entre las agencias de conservación y desarrollo de infraestructura);
Falta de voluntad para colaborar y renuencia a cambiar debido a las diferencias en las culturas organizacionales, la posible pérdida de control, influencia o autonomía;
Falta de armonización entre los sistemas de gobierno central y local (por ejemplo, uso de diferentes códigos presupuestarios);
Las cargas administrativas, los procesos que consumen mucho tiempo y las líneas de rendición de cuentas borrosas causadas por la proliferación de estructuras de coordinación;
La falta de participación de los principales socios para el desarrollo;
Dificultad para medir el impacto y la eficacia (véase también la figura 5).
Figura 5. Niveles de coordinación: ejemplos estilizados
Para superar estos desafíos, se pueden considerar las siguientes medidas:
Establecer funciones y responsabilidades claras (por ejemplo, marcos institucionales, leyes y reglamentos);
Fomentar la colaboración efectiva entre las partes interesadas (por ejemplo, a través de comités directivos, grupos de trabajo, reuniones y foros de coordinación periódicos, unidades de entrega y herramientas como guías prácticas, códigos de conducta y sistemas de gestión del desempeño);
Incentivar la alineación de todos los tipos de financiación con las prioridades nacionales (por ejemplo, mediante herramientas de evaluación de políticas, el proceso presupuestario anual, los procesos de contratación pública, instrumentos de financiación específicos y estrategias o políticas).
Funciones y responsabilidades claras
Los marcos institucionales existentes para la gestión de un plan o estrategia de desarrollo nacional proporcionan un punto de partida para asignar responsabilidades y coordinar las iniciativas relacionadas con el INFF. No es necesario considerarlos por separado, sino que pueden ser incorporado en las estructuras institucionales existentes. Esto no solo apoyará unos vínculos más sólidos entre la financiación y la planificación, sino que también ayudará a evitar la proliferación excesiva y la duplicación de estas estructuras. Por ejemplo, en las Maldivas, un marco institucional integral para la gestión del Plan de Acción Estratégico (SAP) define a los principales organismos de ejecución y coordinación, así como a los grupos de trabajo encargados de revisar las políticas en profundidad. También incluye redes académicas y de ONG para garantizar la calidad y garantizar la supervisión por parte de actores no estatales.
En algunos casos, las medidas legales, como leyes y reglamentos, puede ser necesario para superar los silos arraigados y definir claramente las funciones, las responsabilidades y las líneas de rendición de cuentas. En Indonesia, un decreto presidencial identifica y establece las funciones y responsabilidades de los diferentes grupos de partes interesadas con respecto a la implementación y la financiación de los ODS (véase el recuadro 14). Esto podría sentar las bases para una mayor articulación de las expectativas específicas del INFF.
En Indonesia, Decreto presidencial (núm. 59 de 2017) proporciona la base legal para la participación de todos los actores en la implementación y la financiación de los ODS. El decreto identifica cuatro «plataformas participativas»: el gobierno y el parlamento; las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación; la filantropía y las empresas; y el mundo académico y los expertos. Cada plataforma cuenta con representantes en el equipo de implementación y en los grupos de trabajo del equipo de coordinación nacional de los ODS, que está dirigido por el presidente. La siguiente figura ilustra la roles asignados a cada «plataforma», que incluyen la financiación, como la asignación presupuestaria (asignada al gobierno) y la movilización de recursos (asignada a la filantropía y las empresas).
Colaboración eficaz
Mecanismos de coordinación aplicar los planes y estrategias nacionales de desarrollo, si los hubiera, también debería ser el punto de partida para fomentar la coordinación de los actores pertinentes dentro de un INFF. Es posible que tengan que incluir a otras partes interesadas fundamentales para la financiación de cuestiones específicas (véase la tabla 1).
Los mecanismos de coordinación que se centran en sectores o áreas temáticas específicos o áreas de políticas de financiación podrían proporcionar un punto de partida alternativo. Estos pueden incluir comités directivos y grupos de trabajo organizados en torno a prioridades nacionales identificadas (por ejemplo, véase el recuadro 15), reuniones periódicas de coordinación de los donantes o foros organizados por actores no estatales para mejorar la coordinación entre ellos y con el gobierno (véanse los ejemplos de las Islas Salomón e Indonesia, respectivamente, en el cuadro 5). Los INFF representan una oportunidad para fortalecer y coordinar aún más, y en algunos casos consolidar, estas estructuras en torno a la estrategia de financiación de un país.
En contextos con centros de gobierno fuertes, unidades de entrega — equipos pequeños que rinden cuentas al presidente o al primer ministro — pueden mantener el impulso y mejorar la coordinación intragubernamental en relación con áreas prioritarias específicas. En el marco de un INFF, las unidades de ejecución podrían garantizar que las prioridades de financiación se apliquen de manera efectiva, que sigan ocupando un lugar destacado en la agenda de los ministerios y departamentos pertinentes y que los avances se supervisen de manera integrada. Por ejemplo, Irlanda creó la Oficina del Ministro de la Infancia (OMC) como una unidad de ejecución para reunir al personal de diferentes ministerios en el mismo edificio, sin dejar de recibir financiación de los ministerios de los que dependen los ministerios de los que dependen. Esto dio como resultado mayor coherencia tanto en la elaboración de políticas como en la prestación de servicios, sin difuminar las líneas de rendición de cuentas y las responsabilidades. Podrían preverse estructuras similares en el contexto de un INFF.
Específico mecanismos de coordinación para garantizar la alineación entre los gobiernos central y local también deben tenerse en cuenta al financiar áreas de política que puedan ser de especial referencia para las partes interesadas subnacionales (por ejemplo, la financiación de infraestructuras). Por ejemplo, en Nigeria, los representantes de los Estados federales se reúnen mensualmente para fomentar la coordinación entre los niveles nacional y subnacional.
En 2008, el Ruanda Junta de Desarrollo (RDB) se estableció para supervisar los esfuerzos para mejorar la regulación y el entorno empresarial en general. Su creación supuso la fusión de ocho instituciones con responsabilidades en una amplia gama de áreas, incluida la promoción de la inversión, el apoyo a las pymes y la TI, entre otras.VENTILADOR 15 Al priorizar el desarrollo dirigido por el sector privado en los niveles más altos del gobierno, se establecieron una serie de estructuras para coordinar los esfuerzos de los actores relevantes y hacer realidad esta prioridad.
UN Comité Directivo de Doing Business se creó a nivel del Gabinete para coordinar las reformas en los diferentes ministerios. Un grupo de trabajo técnico compuesto por seis grupos de trabajo se creó para informar al Comité Directivo. Estos grupos de trabajo se centran en áreas clave de la regulación: la entrada de empresas, la reforma de las licencias, los cambios legislativos, los impuestos y la logística comercial, los permisos de construcción y el registro de propiedades. Incluyen a representantes del sector privado que pueden compartir sus experiencias y opiniones para ayudar a dar forma al diseño de las nuevas reformas y fomentar una mayor aceptación del proceso de reforma por parte de la comunidad empresarial.
También se creó una unidad de Doing Business para impulsar la implementación de las reformas. Esta unidad vincula a los grupos de trabajo con el comité directivo e identifica las oportunidades de reforma que el grupo de trabajo puede desarrollar. Se coordina con los socios de desarrollo para promover un apoyo técnico específico y otras iniciativas para mejorar el entorno empresarial y supervisa la implementación de las reformas, informando al comité directivo.
Estas estructuras han permitido a Ruanda desarrollar e implementar una amplia gama de reformas, incluida la creación de una ventanilla única para los inversores, los procesos racionalizados y simplificados de permisos y registro de propiedades, las reformas de las aduanas, incluida la implementación de inspecciones basadas en el riesgo, y la prestación de apoyo posterior a la inversión a través de la Junta de Desarrollo de Rwanda. Las reformas también han contribuido a un rápido aumento de la inversión. La Junta de Desarrollo de Ruanda se registró cerca de 2.500 millones de dólares en inversión nacional y extranjera en 2019, alrededor de seis veces el volumen registrado en 2010. Se espera que estas nuevas inversiones generen más de 35.000 empleos.
Las guías prácticas, los códigos de conducta y los incentivos para la gestión del desempeño pueden complementar estas estructuras de coordinación formales:
Guías de práctica y códigos de conducta puede ayudar a superar los desafíos relacionados con la falta de claridad en la rendición de cuentas, el riesgo de que se transfieran las culpas y las dificultades para evaluar y recompensar o sancionar el desempeño. Como se ilustra en el cuadro 5 anterior, Guía de prácticas de Australia para funcionarios públicos proporciona una visión general de cuándo trabajar juntos, qué estructura elegir y cómo diseñar los marcos organizativos, presupuestarios y de rendición de cuentas relacionados. Los códigos de conducta o los documentos legales relacionados pueden definir claramente la dinámica de la colaboración intersectorial y/o interdepartamental. Los códigos de conducta también pueden incentivar la alineación de los actores del sector privado con las prioridades nacionales (véase, por ejemplo, el recuadro 16).
Sistemas de gestión del rendimiento puede diseñarse para incentivar la colaboración interdepartamental o interinstitucional. En Finlandia, los altos funcionarios son evaluados en función de su capacidad para compartir conocimientos y crear asociaciones entre instituciones.
La promoción del buen gobierno corporativo ha sido una prioridad política para tailandés gobierno desde 2002, y los esfuerzos relacionados llevaron a la creación del Comité Nacional de Gobierno Corporativo (NCGC). El NCGC tiene el mandato de establecer políticas y promover mejoras en el gobierno corporativo con un enfoque particular en los actores del mercado de capitales. Está presidido por el Primer Ministro y reúne a representantes de los principales ministerios y reguladores, el banco central, la bolsa de valores y una serie de representantes del sector, incluidos, entre otros, la Cámara de Comercio de Tailandia, la Asociación de Banqueros de Tailandia y la Asociación de Inversores de Tailandia.
En 2017, la NCGC publicó el Código de Gobierno Corporativo para las empresas que cotizan en bolsa, que se basaba en principios anteriores desarrollados por la Bolsa de Valores de Tailandia y los del G20/OCDE. Articula ocho principios para los consejos de administración para la gobernanza de las empresas que dirigen y está diseñado para promover modelos empresariales competitivos, responsables y resilientes. Esto incluye, por ejemplo, esforzarse por lograr la sostenibilidad en la creación de valor corporativo y promover la presentación de informes sobre sostenibilidad.
Alineación de todos los tipos de financiación
Una variedad de herramientas y procesos pueden fomentar la alineación de la financiación con las prioridades nacionales, incluidas las herramientas de evaluación de políticas, el proceso presupuestario, los procesos de contratación pública, los instrumentos y políticas de financiación específicos.
Varios países se han desarrollado herramientas de detección para evaluar si las políticas, incluidas las políticas de financiación, contribuirán a establecer objetivos (véase, por ejemplo, la herramienta de selección de políticas de Bután en el recuadro 17). El Herramienta de revisión presupuestaria sensible al riesgo, que se ha aplicado recientemente en 16 países africanos, ofrece un ejemplo de una herramienta de selección eficaz para mejorar la comprensión de la presupuestación pública para la reducción del riesgo de desastres, así como la necesidad de reorientar los recursos financieros internos y externos en función de los perfiles nacionales de riesgo multirriesgo. Si bien la creación de estas herramientas puede requerir mucha mano de obra, pueden reforzar la coherencia de las reformas políticas al garantizar que solo se apliquen políticas que tengan un impacto positivo (o neutral) en las prioridades identificadas. Orientación de la IATF sobre el INFF Building Block 2: Estrategia de financiación proporciona detalles adicionales sobre las diversas comprobaciones de coherencia, riesgo y sostenibilidad que pueden ser útiles para diseñar herramientas de selección para las políticas de financiación en particular.
Bután tiene un enfoque único del desarrollo nacional en el que el índice de felicidad nacional bruta (GNH) proporciona la medida con la que se monitorea el progreso. Se considera que la felicidad nacional bruta tiene cuatro pilares: el desarrollo socioeconómico equitativo, la protección de la cultura, la preservación del medio ambiente y la buena gobernanza. El índice se basa en estos principios y abarca nueve ámbitos, cada uno con una variedad de indicadores y variables con los que se miden.
El índice de GNH se utiliza como base para diseñar y formular políticas, y el gobierno ha desarrollado una herramienta de evaluación diseñada para fomentar la coherencia entre sus políticas y programas, garantizando que estén bien integrados con los objetivos nacionales del país en todo el índice de GNH. Esto ha estado en vigor desde 2008.
Cuando se desarrolla una nueva política, se evalúa en función de 22 variables que se basan en el Índice de Felicidad Nacional Bruta. La evaluación evalúa los posibles impactos de la política en relación con cada una de estas variables en una escala de cuatro puntos que determina si la política tendrá un efecto negativo, incierto, neutral o positivo. Los efectos probables de la nueva política en cada una de las variables se cuantifican y se suman para obtener un resumen de la posible contribución global de la política a la felicidad nacional bruta.
Para implementarse, las nuevas políticas deben lograr una puntuación positiva en todo el índice en general. Si bien la evaluación no es exclusiva de las políticas de financiación, estas están sujetas a ella de la misma manera que otras políticas. La evaluación de las políticas gubernamentales está a cargo de la Comisión de Felicidad Nacional Bruta, que trabaja conjuntamente con el ministerio responsable para evaluar las nuevas políticas. La Comisión está presidida por el primer ministro y reúne a ministros y otros actores de todo el gobierno. Las políticas a menudo se devuelven para que se ajusten o se rechacen rotundamente. Por ejemplo, una política de desarrollo minero propuesta fue rechazada por ser demasiado contaminante e insostenible. El turismo en el país también sigue un enfoque estricto de alto valor y bajo volumen, en línea con el análisis de la GNH.
De esta manera, el gobierno ha establecido un mecanismo único y estructurado que ayuda a vincular objetivamente el diseño de la financiación y otras políticas al desarrollo nacional y a fomentar la coherencia entre ellas.
El proceso presupuestario anual puede proporcionar un punto de entrada eficaz para una mayor coordinación y coherencia en todo el gobierno. Puede facilitar la integración de las prioridades del desarrollo sostenible en todos los ministerios y organismos. Por ejemplo, en Pakistán, el gobierno provincial de Khyber Pakhtunkhwa ha incorporado el cambio climático en su circular presupuestaria en la que alienta a los ministerios provinciales a presupuestar los gastos relacionados con el cambio climático. En Finlandia, todos los ministerios deben reflexionar sobre las contribuciones al desarrollo sostenible de las prioridades identificadas en sus propuestas presupuestarias. El proceso presupuestario también puede incentivar una mayor coordinación en la etapa de preparación del presupuesto; en Noruega, por ejemplo, los ministerios a cargo de los ODS específicos tienen que consultar con otros ministerios involucrados en la implementación del objetivo al elaborar sus presupuestos. En Bangladesh, se reserva una cantidad predefinida de recursos para la adaptación al clima; solo pueden acceder a ella los ministerios que cooperan en el tema.
Procesos de contratación pública se utilizan cada vez más para promover la alineación con las prioridades nacionales. Por ejemplo, como se indica en el cuadro 5 anterior, las normas ambientales se incluyen en los criterios de adjudicación, las cláusulas de cumplimiento de los contratos y las especificaciones técnicas, para fomentar las soluciones ecológicas. Alianzas público-privadas, que son acuerdos contractuales a largo plazo entre una entidad gubernamental y una parte privada, también se puede utilizar, cuando proceda, para promover la colaboración entre los sectores público y privado en torno a prioridades específicas de desarrollo sostenible. Sin embargo, estas tienden a implicar un mayor desarrollo, licitación y continuidad costos en comparación con los procesos tradicionales de contratación pública y, por lo tanto, deben considerarse detenidamente, en función de la disponibilidad de recursos y capacidad.
Se pueden utilizar instrumentos de financiación específicos para mejorar la alineación de la cooperación para el desarrollo y la financiación privada, y para reforzar la coordinación con los actores no estatales y entre ellos:
Fondos conjuntos o mancomunados puede ayudar a coordinar mejor la asistencia y la financiación de múltiples socios para el desarrollo. Por ejemplo, como se destaca en el cuadro 5, se creó un fondo conjunto en Myanmar para coordinar el apoyo de los donantes de varios socios de desarrollo, incluidos nueve socios de desarrollo bilaterales y la UE.
Financiación combinada puede utilizarse para fomentar la alineación de las inversiones privadas con las prioridades identificadas a nivel nacional en sectores en los que existe la posibilidad de obtener beneficios financieros, pero el riesgo (percibido o real) puede ser demasiado alto para las inversiones puramente comerciales. (Véase la guía sobre Building Block 2: Estrategia de financiación para obtener más detalles sobre las condiciones previas y la aplicabilidad de instrumentos de financiación específicos, especialmente los públicos y privados, incluidos los principios de Addis Abeba para la financiación combinada).
Los INFF también brindan la oportunidad de involucrar a los principales socios para el desarrollo y mejorar la coordinación y la coherencia de los diferentes tipos de financiación (véase Building Block 2: Estrategia de financiación para obtener más detalles). Estrategias o políticas de cooperación para el desarrollo, que podría ser un elemento importante de un INFF, puede establecer las funciones y expectativas de los asociados para el desarrollo. El recuadro 18 ilustra cómo se pueden utilizar las estrategias iniciadas por los donantes para mejorar la coordinación de los donantes en países en situaciones frágiles. Del mismo modo, las nacionales estrategias de desarrollo del sector privado y políticas de inversión puede establecer sectores o áreas prioritarios e informar en consecuencia las decisiones de inversión privada. El Principios de Kampala sobre la participación efectiva del sector privado Tenga en cuenta que la definición de dichas estrategias y políticas debe ser inclusiva y explícita en cuanto al papel que se espera del sector privado en la consecución de las prioridades de desarrollo nacionales y sectoriales, incluida la forma en que se medirá el éxito.
La UE comenzó a utilizar los «contratos de construcción estatal» (SBC) a principios de 2013 para coordinar mejor el apoyo a los países frágiles y afectados por conflictos. El objetivo de los contratos es resolver la tensión entre la participación a largo y corto plazo adaptando claramente la cooperación a los objetivos definidos por los países receptores, aumentando la implicación de los países receptores e incluyendo disposiciones para una supervisión más concreta de los riesgos. Los SBC se han implementado en 12 países y se están preparando en otros dos. Pueden contribuir a la movilización de recursos nacionales en una variedad de sectores, incluidos la salud, la educación y otros sectores sociales, y apoyar las mejoras en la auditoría y el control, la justicia y la seguridad, entre otros.
La decisión de iniciar una SBC se basa en cinco consideraciones fundamentales:
Una evaluación del estado de fragilidad en el estado dado para comprender mejor el contexto y garantizar que la SBC esté diseñada en consecuencia;
Una evaluación de riesgos que capte la situación política y de seguridad general, los riesgos financieros y el costo de la inacción para informar el diseño de las medidas de mitigación de riesgos;
Vincular claramente el propósito de la SBC con los objetivos de construcción del estado;
Una comprensión de cómo el posible gobierno socio busca fomentar la construcción del estado, la gobernanza y la promoción de los derechos;
La capacidad de fomentar una respuesta coordinada a nivel internacional mediante la evaluación del potencial de un apoyo internacional más amplio para la prestación de apoyo presupuestario, especialmente por parte del Banco Mundial y el FMI.
Las SBC pueden formalizar una base legal para las operaciones de apoyo presupuestario en estados frágiles y afectados por conflictos. Identifican claramente los riesgos, pueden facilitar una mayor coherencia y pueden tener un efecto catalizador a la hora de recaudar recursos adicionales. Sin embargo, también se enfrentan a algunos desafíos, como estrategias de salida indefinidas y pasos a seguir, así como posibles limitaciones de capacidad a nivel nacional, y corren el riesgo de imponer requisitos que podrían sobrecargar a unos gobiernos que ya tienen dificultades. Algunas claves lecciones aprendidas desde el nivel nacional que pueden ayudar a minimizar estos desafíos incluyen:
Garantizar que la asistencia técnica esté impulsada por la demanda;
Tener objetivos claramente definidos y diseñar instrumentos que estén alineados con ellos y adaptados a los contextos específicos;
Realizar evaluaciones de riesgo frecuentes y adoptar una definición más amplia de los riesgos políticos, dada la prevalencia de la volatilidad en los países que salen de un conflicto;
Garantizar que los socios de diálogo adecuados, que tengan suficiente influencia política, participen en las SBC.
Las estrategias nacionales de financiación pueden estar menos impulsadas por el gobierno o ser menos exhaustivas en contextos frágiles y afectados por conflictos. Esto puede deberse a la debilidad de las estructuras institucionales para respaldar un enfoque que abarque a todo el gobierno, o a la falta de confianza en el gobierno. Los actores humanitarios suelen participar en estos entornos. Las estructuras de coordinación conexas (por ejemplo, para apoyar la financiación de resultados específicos relacionados con el nexo entre el desarrollo, la asistencia humanitaria y la paz, como se expone en el recuadro 19) pueden ser un punto de partida para mejorar aún más la coherencia de la financiación a través de un INFF en esos contextos.
En febrero de 2019, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE adoptó el Recomendación sobre el nexo entre la asistencia humanitaria, el desarrollo y la paz. Esto impulsó un cambio estratégico en la forma en que los actores humanitarios, de desarrollo y de paz colaboran en contextos frágiles y afectados por conflictos. La Red Internacional sobre Conflictos y Fragilidad (INCAF) apoya la implementación de la recomendación del CAD a nivel mundial y nacional, lo que implicará estrategias de financiación para lograr resultados específicos.VENTILADOR 16
Anexo: Lista de verificación de la gobernanza para la autoevaluación
Compromiso y liderazgo
Acceso al conocimiento y las perspectivas
Coordinación
En la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2019, un grupo de 16 países indicó su interés y compromiso de ser pioneros en el enfoque del INFF. Estos países se denominan países «pioneros» del INFF e incluyen: Bangladesh, Burkina Faso, Cabo Verde, Colombia, Costa de Marfil, Ghana, Indonesia, Kenia, Kirguistán, Namibia, Nigeria, Ruanda, Senegal, Timor-Leste, Uganda y Vietnam. Desde entonces, varios países más han adoptado el concepto y actualmente hay aproximadamente 70 países trabajando en el diseño y la puesta en funcionamiento de los INFF en sus respectivos contextos nacionales.
Las instituciones hacen referencia a las organizaciones/organismos pertinentes, así como a las reglas/normas/códigos de conducta.
Los procesos se definen como las acciones emprendidas por los actores e instituciones para lograr los objetivos de la gobernanza, incluidos sus esfuerzos de comunicación y coordinación y los medios para arbitrar las diferencias y llegar a acuerdos.
Esto está en línea con la ampliación de la definición de «coherencia política para el desarrollo sostenible» (PCSD) de la OCDE. Véase Nota de orientación estratégica de la CEPA sobre la promoción de una formulación de políticas coherentes, febrero de 2021.
Algunas de las preguntas propuestas en la sección 5.1 se basan en Lista de verificación de los mecanismos institucionales del PCSD de la OCDE y»preguntas de autoevaluación para los componentes básicos del PCSD.
Ver Nota de orientación estratégica de la CEPA sobre la promoción de una formulación de políticas coherente (febrero de 2021) para obtener una visión general de las escalas de coherencia existentes.
De la 62 programas conjuntos relacionados con los INFF, que recibieron financiación del Fondo Conjunto de los ODS, más de una quinta parte de ellos han centrado su atención en las finanzas públicas o en sectores y prioridades temáticas específicos.
Datos reportados a la Tablero INFF muestra que los países están adoptando una variedad de enfoques diferentes para institucionalizar los INFF.
Ver Guía sobre la fase inicial para obtener más información sobre los vínculos entre los procesos del DFA y del INFF.
Orientación sobre Building Block 2: Estrategia de financiación establece varios «controles» que los responsables políticos tal vez deseen tener en cuenta al elegir soluciones políticas de financiación; estos pueden incluirse en los criterios de evaluación de impacto ex ante. Para obtener una visión general de las evaluaciones de impacto regulatorio (RIA) en concreto, incluyendo qué son, cómo se pueden superar los desafíos relacionados y los métodos de implementación, consulte Nota de orientación estratégica de la CEPA (2021).
Estas cifras son estimaciones basadas en el 26% de los CPA que se han completado. Los CPA restantes están en curso y las estimaciones de sus resultados no están disponibles.
Véase, por ejemplo, Plan de acción de asociación para el gobierno abierto de Nigeria.
Véase, por ejemplo, el Presupuesto ciudadano 2020 de Filipinas.
Véase también la OCDE/PNUD Marco para una financiación alineada con los ODS, que incluye ejemplos ilustrativos de las medidas que los gobiernos pueden tomar para mejorar la alineación de las finanzas en las áreas de políticas, estándares y herramientas.
Los ocho organismos eran la Agencia de Promoción de Inversiones de Rwanda, Turismo y Conservación, la Oficina del Registrador General, la Unidad de Privatización, Desarrollo Humano e Institucional, el Centro de Apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas (CAPMER), la Agencia de Tecnología de la Información y la Autoridad Nacional de Gestión Ambiental.
Encontrará más información en las próximas directrices de la OCDE (Financiación para la estabilidad: financiación en todo el nexo) y en el informe provisional de progreso sobre la recomendación del CAD sobre el nexo entre la asistencia humanitaria, el desarrollo y la paz.
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